#Doctrina Alquileres: responsabilidad del Estado Nacional derivada de los D.N.U. N° 320/20 y 766/20
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Autor: Núñez Najle, Fabio M.
Fecha: 23-oct-2020
Cita: MJ-DOC-15591-AR | MJD15591
Sumario:
I. Introducción. Planteo del problema. II. Elementos necesarios para el abordaje de la cuestión. III. Conclusiones.
Doctrina:
Por Fabio M. Núñez Najle (*)
I. INTRODUCCIÓN. PLANTEO DEL PROBLEMA
El Poder Ejecutivo Nacional (en adelante P.E.N.), dada la coyuntura generada por la Pandemia del COVID 19, dispuso, oportunamente, diversas medidas sanitarias que se tradujeron, en los hechos, en la paralización de la mayoría de las actividades económicas (industriales, comerciales, turísticas y demás) y que necesariamente repercuten en los ingresos de los ciudadanos. Anticipándose al impacto mencionado, sobre la capacidad de pago del particular sector de los locatarios, el P.E.N. emitió los Decretos de Necesidad y Urgencia Nº 320/20 (1) y 766/20 ; los que en líneas generales, y por ser lo que interesa al presente, dispusieron lo siguiente:
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a) Congelamiento de los precios de los alquileres al 20 de Marzo del corriente año, autorizando a los arrendatarios a abonar el canon vigente a esa fecha y diferir el pago del incremento para Febrero del 2.021, otorgándole la posibilidad de efectuarlo en 3 o 6 cuotas, sin ningún tipo de interés. Señalo que se estableció que esos pagos parciales que efectúe el inquilino (pues no resultan íntegros) no generarían interés alguno a favor del arrendador.
b) Asimismo establecieron que los alquileres que se devenguen entre el 20 de Marzo del año 2.020 y el 31 de Enero del año siguiente, podían ser diferidos en su pago para Febrero del año 2.021, estableciendo expresamente que tales deudas no generarían interés alguno (ni moratorio, ni punitorio) a favor del locador; así como tampoco se tornarían operativas las cláusulas penales pactadas.
Dadas entonces tales disposiciones, que resguardan al inquilino y que postergan los derechos del Locador, es válido preguntarse, aunque lo sea en el plano sólo teórico, si existe Responsabilidad del Estado Nacional con relación a los Locadores. En su caso, corresponde plantearse, cuál sería el daño o perjuicio resarcible.
II.ELEMENTOS NECESARIOS PARA EL ABORDAJE DE LA CUESTIÓN
A la hora de proceder a proponer la respuesta a lo planteado, debemos entonces pasar revista a los elementos normativos que se tendrán en consideración para alcanzar la misma; siendo ellos la Ley Nº 21.342 (sancionada en el año 1.976), conocida como de «Normalización de Locaciones», el Código Civil y Comercial en sus artículos de pertinencia y la Ley de Responsabilidad del Estado N° 26.944 (en adelante L.R.E.).
La Ley N° 21.342, piedra angular en esta cuestión, en su artículo sexto, que ha mantenido su vigencia por expresa disposición del Código Civil y Comercial (2), dispone: «Garantía del Estado. El Estado garantiza la libertad de contratación y el ejercicio regular de los derechos de los contratantes en las locaciones iniciadas o que se inicien a partir del 1 de enero de 1974. Las condiciones pactadas entre locadores y locatarios no serán alteradas por el Poder Público ni éste aplicará medidas en relación con las locaciones urbanas que deban ser cumplidas a expensas de una sola de las partes.».
Con la necesaria advertencia que el planteo que se efectúa en el presente no es novedoso, sino que la responsabilidad del Estado frente a supuestos semejantes ya había sido anticipada por LEIVA FERNÁNDEZ (3), señalaremos que, según este autor, la Doctrina se dividía en cuanto a la entidad del artículo 6° citado.
Así, algunos indicaban que tal disposición sólo tenía carácter declarativo, otros que le atribuían un signo puramente político; y finalmente aquellos que le asignaban efectos jurídicos. En este último sentido y compartiendo tal tesitura, LEIVA FERNÁNDEZ sostiene:«tratándose de una ley que pretendió producir un efecto en el mercado de locaciones y utilizándose, entre otros términos, la palabra «garantía», en el ámbito jurídico no cabe sino asignarle «algún significado»» (4).
De modo semejante al reseñado sobre el final del párrafo anterior se pronuncia LÓPEZ de ZAVALÍA, quien indica, respecto del artículo 6 ya aludido, lo siguiente: «3. Utilidad de la norma Existe una cierta tendencia a restarle importancia.
»A. En buenos principios constitucionales, la norma debiera ser inútil. Los derechos emergentes de los contratos constituyen una propiedad en el sentido constitucional, de la que no debiera privarse a nadie sin previa indemnización.
»Pero, en los hechos, las cosas no han pasado así. Las distintas leyes de alquileres que fueron un «patente desmentido a las promesas de la Constitución» (supra, §110, II, 3) han recibido aplicación a lo largo de décadas.
»Los pleitos son costosos, y los planteamientos de inconstitucionalidad, de resultado incierto, ante una jurisprudencia y una maraña de leyes y decretos de necesidad y urgencia, en diversas materias, que forman un conjunto del que lo menos que puede decirse es que ha olvidado el espíritu de la Constitución. Entre nosotros, la pirámide de Kelsen, si no invertida, está más inclinada que la torre de Pisa.
»Es en este contexto que debe ser juzgado el art. 6 de la ley 21.342. Existen las promesas en la Constitución; para el caso de que no encuentren ecos de la Justicia (por esa multitud de pretextos que hoy suelen esgrimirse) encontramos aquí un reforzamiento, obra del propio legislador.
»La promesa del legislador es solo para las locaciones destinadas a vivienda. Son éstas las que quiere colocar bajo su manto protector, con el fin de estimular las inversiones allí dirigidas.
»B. Sin duda que el legislador, de un plumazo, puede cambiar la norma, derogándola expresa o tácitamente. Pero no es lo mismo derogar la norma que retirar la garantía.Mientras se conforme con derogar la norma para el futuro, para los contratos que se celebren después de derogada, no habrá incumplido con su promesa de garantizar: los contratos anteriores seguirán cubiertos por la garantía.
»C. Coloquémonos en el caso extremo: el legislador viola la garantía y dicta una ley que afecta las relaciones locativas preexistentes. Desde que puede expropiar, puede, a fortiori, obrar así. Pero del mismo modo que expropia indemnizando, violará la garantía, indemnizando»(5)
Luego, en nota al pie, el Maestro Tucumano señala respecto de los efectos jurídicos de la norma, lo siguiente: «Nosotros partimos de otra concepción sobre el Estado. Afirmamos, sin vacilar, que si algo debe tener el Estado, es, precisamente, palabra. El Estado argentino dio su palabra con la Constitución, anunciando cómo procedería cuando otras circunstancias, otros tiempos volvieran conveniente cambiar la palabra. Con el art. 6 de la ley 21.342 dio una palabra especial: cúmplala, porque si no la cumple, entra en la antieticidad, y el Estado, o es Ético, o no merece el nombre de Estado. Si algo debe estarle vedado al Estado, es engañar. Reducir el art. 6 sub examen a una expresión retórica, equivaldría a suponer que el Estado quiso engañar. Ni debe exagerarse con eso de que se trata de dar una sola palabra «permanente». Como lo señalaremos en el texto, la palabra puede ser retirada para las contrataciones futuras, que en cuanto a las pasadas, nada tendrá la palabra de «permanente» pues el plazo máximo de las locaciones es de diez años.nos que puede decirse es que ha olvidado el espíritu de la Constitución.» (6).
Es decir, y como primer jalón de estas líneas, la disposición del artículo 6 de la Ley N° 21.342 ha consagrado una expresa y operativa garantía, consistente en que El Estado no se inmiscuirá en los vínculos contractuales locativos de modo tal que ello se traduzca en un sacrificio o desventaja a una sola de las partes.
Como enseña LEIVA FERNÁNDEZ, «No se encuentra el Estado, por lo así normado, constreñido a no realizar cualquier actividad con incidencia locativa, sino únicamente a no alterar las condiciones pactadas entre las partes contratantes y a no aplicar medidas a cumplirse a cargo exclusivamente de una de ellas.» (7).
Ahora bien, los D.N.U. referidos han tenido por efecto inmediato ponderar la situación de los inquilinos(8) y con ese propósito les otorgó a los mismos la posibilidad de diferir el pago íntegro de los alquileres o bien la diferencia entre el valor de Marzo del año 2.020 y los vigentes hasta el 31 de Enero del 2.021; indicando expresamente que tales deudas no generarán ningún tipo de interés a favor del Locador (9); salvo claro está los compensatorios (por la elección del pago diferido en tres o seis cuotas) en el caso del diferimiento de la totalidad del precio locativo.
Nos encontramos aquí entonces frente al segundo jalón de éstas líneas, el Estado ha interferido en el contrato de locación, imponiendo al Locador un aplazamiento de las fechas de pago y borrando el curso de los intereses respectivos, sean moratorios y/o punitorios pactados. Podemos aquí coincidir, nuevamente, con LEIVA FERNÁNDEZ quien sostiene que el D.N.U. Nº 320/20 no avasalla el Derecho de Propiedad, pero que éste tampoco queda indemne. (10)
III.CONCLUSIONES
Operada entonces la interferencia Estatal en favor de una de las partes, debe operar la garantía del artículo 6 y, por lo tanto, nace la responsabilidad del Estado, tal como sostuviera LÓPEZ de ZAVALÍA y con mayor precisión LEIVA FERNÁNDEZ, quien expresamente sostuvo la misma en concordancia con las Conclusiones de la Comisión Nº 4 de las Primeras Jornadas Nacionales de la Locación Urbana, reunidas en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires en Septiembre de 1.981, ocasión en la que se sostuvo: «el quebrantamiento de lo dispuesto por el art. 6º de la ley 21.342 generará responsabilidades para el Estado».
Puestos ya en el terreno de la responsabilidad estatal, es necesario indicar que actualmente y con respecto al Estado Nacional (sujeto al que deberían dirigirse eventuales reclamos, ya que ha sido el emisor de las normas) rige la Ley Nº 26.944 de Responsabilidad Estatal. (11).
En dicha disposición se contemplan las hipótesis tanto de responsabilidad por actividad ilícita como lícita; entendiendo la Doctrina y la Jurisprudencia que la Responsabilidad Estat al por actividad legislativa (comprendiendo en ella la derivada del dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (12)) encuadra dentro de la llamada «Responsabilidad del Estado por actividad legítima» actualmente consagrada en el artículo 5 de la Ley referida.
Siguiendo a BIANCHI (13), quien se basa en la norma, apuntaremos que el supuesto de Responsabilidad indicada presenta los siguientes caracteres:
a) Es de carácter excepcional;
b) No se indemniza el lucro cesante;
c) Sólo se indemniza el daño emergente, comprendiendo exclusivamente el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública;
d) Se requiere la existencia de un sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido;
Frente a tales parámetros, pasemos a contraponerles los D.N.U.de emergencia locativa, para poder comenzar a concretar las necesarias conclusiones.
Las disposiciones fruto del colapso económico que ha implicado la Pandemia han perseguido, en el marco de la relación locativa, favorecer exclusivamente a la parte locataria y, como reflejo de ello, le han permitido a ésta postergar el pago de los aumentos posteriores a Marzo de éste año o bien diferir el pago de la totalidad del precio locativo; sin que por ello, es decir incumplimiento parcial o total, deba pagar intereses de ningún tipo al locador.
Puede apreciarse aquí, entonces, un perjuicio, consecuencia del incumplimiento de la garantía del artículo 6 de la Ley N° 21.342, irrogado al locador que debe ser resarcido por el Estado Nacional. En concreto, señalo que la privación de la percepción de intereses derivada del incumplimiento del inquilino implica un sacrificio especial que habilita el eventual reclamo indemnizatorio.
Por otra parte, agrego que el despojo de los intereses correspondientes implica un daño directo derivado de la normativa de emergencia, un daño emergente que encuadra dentro de los conceptos resarcibles de acuerdo al artículo 5 de la L.R.E.
Pasemos revista, entonces, al recaudo de la existencia de un «sacrificio especial» (14), debiendo recordar que la Doctrina ha sostenido: «Se requiere entonces, un sacrificio calificado. No alcanza que haya una simple lesión patrimonial, el damnificado debe demostrar, además, que se halla en una situación especial, que su sacrificio lo coloca en una situación de desigualdad tal que permite activar la protección emanada del artículo 16 de la Constitución Nacional. Y para que se cumpla esa condición la Corte ha exigido que el sacrificio haya sido hecho en beneficio de la comunidad, esto es, que haya respondido a finalidades de interés general o colectivo.» (15).
Definido el requisito mencionado, entiendo que la situación de los locadores alcanzados por los D.N.U.encuadra dentro del «sacrificio especial» toda vez que se ha afectado particularmente a los contratos de locación y, al interior de ésta vinculación, exclusivamente a la parte locadora. Hay que destacar que, para que los inquilinos accedan a las prerrogativas concedidas por los Decretos aludidos, no deben acreditar extremo alguno; bastando la mera comprobación de la posición contractual.
Toca ahora precisar el perjuicio especialmente sufrido por el Locador (siempre adecuándonos a la L.R.E.) y que por lo tanto debe ser resarcido. Como dijimos, la Ley de Responsabilidad del Estado, en cuanto a actividad legítima se refiere, ha efectuado un paralelo con el Instituto de la Expropiación, sólo admitiendo la reparación del daño emergente, tomando el valor objetivo del bien y los menoscabos que sean consecuencia directa e inmediata del obrar estatal.
Así las cosas, soy de la opinión que los locadores, frente al diferimiento del pago de la totalidad o parte del canon locativo, pueden reclamar al Estado las sumas que en concepto de intereses moratorios y punitorios se devenguen; pues tal corrimiento de los vencimientos de las obligaciones le generan un perjuicio, en concreto la indisponibilidad del capital, cuya forma de resarcimiento, legal o convencional, está expresamente prevista en el Código Civil y Comercial.
Respecto de los tipos de interés aludidos se ha señalado: «Los intereses moratorios constituyen un resarcimiento de los perjuicios causados estrictamente por la mora en el cumplimiento de la obligación de dar dinero. … Los intereses punitorios configuran un tipo de cláusula penal, y se rigen por sus normas. Se trata de un resarcimiento integral, convencionalmente previsto, de todos los perjuicios irrogados al acreedor por el incumplimiento del deudor. En este punto, se ha explicado que «.el interés moratorio constituye exclusivamente la indemnización por el retardo injustificado en el cumplimiento de la obligación dineraria; en tanto que el interés punitorio -aunque también es eso- representa algo más: tiene un componente punitivo, de sanción que pesa sobre el deudor por no haber cumplido.tiene que traducirse en una tasa mayor que la del moratorio» (16).
Asimismo, la jurisprudencia ha admitido expresamente, ante el incumplimiento del deudor, la concurrencia de ambas clases de intereses y ha señalado: «Corresponde modificar la resolución de grado en cuanto condenó al ejecutado al pago del capital, con más los intereses punitorios pactados en el pagaré, pero sin mencionar los intereses moratorios. Ello así, pues en el caso, el pagaré ejecutado estableció un interés punitorio adicional del 1% mensual, al cual cabe adicionar los moratorios, en tanto ellos son debidos como consecuencia de la mora del deudor y por su origen legal no requieren de su mención expresa en el pagaré.» (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, Sala B, «Arias Matías Ignacio c/ Porporato Carlos Jesús s/ ejecutivo, 10 de diciembre de 2019, Cita: MJ-JU-M-128235-AR|MJJ128235| ).
Por su parte la Doctrina también ha aceptado la posibilidad referida, indicando, en base a lo establecido por el artículo 1.747 del C.C.C. que «El texto aclara expresamente que el daño moratorio, o con más precisión, la indemnización moratoria, es acumulable al daño compensatorio, al valor de la prestación y a la cláusula penal compensatoria según los casos …» (17).
EN consecuencia existe, respecto de los intereses moratorios y punitorios (siempre que éstos últimos hayan sido pactados en el Contrato), una situación de derecho adquirido pues, sea la fuente el contrato o la propia Ley, se ha reconocido el devengamiento de los mismos a favor del acreedor frente al incumplimiento del deudor; así como también, en este particular caso de los alquileres, ha sido el Poder Estatal el que ha establecido que el locatario no tiene obligación de abonarlos y que no se aplicarán a pesar de su previsión; de modo tal que existe una relación directa, inmediata y exclusiva entre los D.N.U. y el perjuicio.
Si bien entiendo que puede reclamarse el perjuicio aludido; de acuerdo a la L.R.E.no sería viable el reclamo de lucro cesante, por ejemplo el derivado del hecho de no poder celebrar un nuevo contrato de alquiler por un precio mayor, al previsto en el contrato vigente, debido a la prórroga de los plazos contractuales de los convenios locativos existentes dispuesta por los D.N.U.
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(1) Cuya validez ha sido declarada por Resolución Nª 33/2020 del Senado Nacional.
(2) Conforme artículo 3 inciso a del C.C.C.
(3) Confrontar LEIVA FERNÁNDEZ, Luís F. P.; «LA GARANTÍA DEL ESTADO EN MATERIA LOCATIVA Y SU EVENTUAL RESPONSABILIDAD POR ACTOS LEGISLATIVOS», LA LEY 1983-B-1022.
(4) Confr. LEIVA FERNÁNDEZ, ob. cit. En igual sentido se pronuncian también BATTI – ROCCA (h) en «Leyes de Alquileres», GARCÍA ALONSO; quienes plantean distintos supuestos de responsabilidad del Estado por afectación del artículo 6 mencionado; como por ejemplo la derivada del hecho de haberse otorgado a la locataria la posibilidad de resolver unilateralmente el contrato, sin darle tal posibilidad a la locadora.
(5) Confrontar LÓPEZ de ZAVALIA, Fernando J.: «TEORÍA DE LOS CONTRATOS – Tomo 3 – Parte Especial (2)», ZAVALIA EDITOR, págs. 515/516.
(6) Confrontar LÓPEZ de ZAVALIA, Fernando J.: «TEORÍA DE LOS CONTRATOS – Tomo 3 – Parte Especial (2)», ZAVALIA EDITOR, págs. 515, Nota 38.
(7) Confrontar LEIVA FERNÁNDEZ, Luís F. P.: «LA GARANTÍA DEL ESTADO EN MATERIA LOCATIVA Y SU EVENTUAL RESPONSABILIDAD POR ACTOS LEGISLATIVOS», LA LEY 1983-B-1022, pág. 1023.
(8) Sólo se contempla una excepción en el artículo 10 del D.N.U. N° 320/20 que establece: «ARTÍCULO 10.- EXCEPCIÓN – VULNERABILIDAD DEL LOCADOR:Quedan excluidos de lo dispuesto en el artículo 4° del presente decreto los contratos de locación cuya parte locadora dependa del canon convenido en el contrato de locación para cubrir sus necesidades básicas o las de su grupo familiar primario y conviviente, debiéndose acreditar debidamente tales extremos.».-
(9) Así los artículos 6 y 7 del D.N.U. N° 320/20 establecen, en lo pertinente, lo siguiente: «ARTÍCULO 6°.- DEUDAS POR DIFERENCIA DE PRECIO: La diferencia que resultare entre el monto pactado contractualmente y el que corresponda pagar por la aplicación del artículo 4°, deberá será abonada por la parte locataria en, al menos TRES (3) cuotas y como máximo SEIS (6), mensuales, iguales y consecutivas, con vencimiento la primera de ellas, en la misma fecha del vencimiento del canon locativo que contractualmente corresponda al mes de octubre del corriente año, y junto con este. Las restantes cuotas vencerán en el mismo día de los meses consecutivos. Este procedimiento para el pago en cuotas de las diferencias resultantes será de aplicación aun cuando hubiere operado el vencimiento del contrato. No podrán aplicarse intereses moratorios, compensatorios ni punitorios, ni ninguna otra penalidad prevista en el contrato, y las obligaciones de la parte fiadora permanecerán vigentes hasta su total cancelación, sin resultar de aplicación los artículos 1225 y 1596 incisos b) y d) del Código Civil y Comercial de la Nación. ARTÍCULO 7°.- DEUDAS POR FALTA DE PAGO: Las deudas que pudieren generarse desde la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y hasta el 30 de septiembre del año en curso, originadas en la falta de pago, en pagos realizados fuera de los plazos contractuales pactados o en pagos parciales, deberán abonarse en, al menos, TRES (3) cuotas y como máximo SEIS (6), mensuales, iguales y consecutivas, con vencimiento, la primera de ellas, en la misma fecha del vencimiento del canon locativo que contractualmente correspondiere al mes de octubre del corriente año.Podrán aplicarse intereses compensatorios, los que no podrán exceder la tasa de interés para plazos fijos en pesos a TREINTA (30) días, que paga el Banco de la Nación Argentina. «No podrán aplicarse intereses punitorios ni moratorios, ni ninguna otra penalidad», y las obligaciones de la parte fiadora permanecerán vigentes hasta la total cancelación, sin resultar de aplicación los artículos 1225 y 1596 incisos b) y d) del Código Civil y Comercial de la Nación.» (el entrecomillado interno me pertenece).
(10) Confrontar LEIVA FERNÁNDEZ, Luís F.P.; «ANNUS HORRIBILIS: La emergencia locativa en 2020 (La historia no se repite)»; La Ley, Año LXXXIV N° 68, pág. 3.
(11) Promulgada de hecho el 07/08/2.014 y publicada en el B.O. el 08/08/2.014.-
(12) Ello conforme lo expone YLARRI, Juan Santiago, «LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD NORMATIVA DE EMERGENCA, CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA», en Revista de Derecho de Daños – 2018 -2, «RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – II», RUBINZAL CULZONI EDITORES, págs. 301/41).
(13) BIANCH, Alberto B.: «LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD LEGISLATIVA – A PROPÓSITO DE LA LEY DE RESPONSABILDAD DEL ESTADO»; en REVISTA DE DERECHO DE DAÑOS, 2018-2 – RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – II, RUBINZAL CULZONI EDITORES.
(14) Enseña ALTAMIRA GIGENA que «La Teoría del Sacrificio Especial apareció en Alemania y estableció que en la relación entre el Estado y los súbditos, la actividad estatal podría producir perjuicios que los ciudadanos debían soportar, ya que ello hacía a la existencia misma del Estado. Pero si ese perjuicio afectaba a un individuo de manera desigual y desproporcionada, produciéndole un daño material, se configuraba un sacrificio especial que debía indemnizarse por razones de equidad.» (Confrontar aut. cit., «ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LA LEY DE LA NACIÓN SOBRE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DEL FUNCIONARIOS PÚBLICOS» en Revista de Derecho de Daños – 2014 -3, «RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – I», RUBINZAL CULZONI EDITORES pág. 157. (15) Confrontar BIANCH, Alberto B.: «LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD LEGISLATIVA – A PROPÓSITO DE LA LEY DE RESPONSABILDAD DEL ESTADO»; en REVISTA DE DERECHO DE DAÑOS, 2018-2 – RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – II, RUBINZAL CULZONI EDITORES, en pág. 294).
(16) Confrontar DANINO, Alejandro: «OBLIGACIONES DINERARIAS EN EL NUEVO CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL»; 2015-08-24; MJ-DOC-7374-AR|MJD7374 .
(17) Confrontar PIEDECASAS, Miguel A.: «EL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES Y LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS» en Revista de Derecho de Daños – 2019-1 – Responsabilidad por incumplimiento contractual», RUBINZAL CULZONI.
(*) Abogado, Universidad Nacional de Tucumán con mención al mérito académico. Diplomado en Derecho Privado.
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