La necesidad de mejorar la eficiencia de las Administraciones Tributarias (CIAT)
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Para alcanzar el desarrollo sostenible a mediano y largo plazo, es fundamental que cada país cuente con sus propios recursos y capacidad de gestión. Estos recursos por años, en particular para Argentina, han sido insuficientes y por ello, aparecen dos caminos que hasta ahora no han aportado soluciones definitivas en el largo plazo aunque tampoco -y por otros motivos- en el mediano plazo.
Contexto. ¿Qué necesitamos?. ¿Por qué cumplen los contribuyentes?. Gestión del riesgo de cumplimiento
Introducción
Uno, bajar los gastos, bajar el requerimiento presupuestario. No es el objeto del presente trabajo pero, si podemos decir que no se ha logrado el consenso necesario para poder disminuirlo y llegar así al buscado equilibrio presupuestario.
Dos, subir los ingresos públicos aunque no parece, en estos momentos y conforme el nivel de presión tributaria (28,8% Argentina – 23,1 % media AL y Caribe / fuente OECD/CIAT 2020), que ello sea posible o, mejor dicho, recomendable.
Pensemos además que cualquier definición de “eficiencia” nos indica o nos da la idea de “lograr el resultado esperado, previsto” (Conforme la Real Academia Española eficiencia, “1. f. Capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado.”). Concretamente para una Administración Tributaria (en adelante AT) sería Recaudar. ¿Recaudar cuánto?, ¿tanto como haga falta? No. Ello excede la responsabilidad de la AT. Solo lo que corresponda conforme el sistema tributario vigente, las leyes tributarias vigentes. Claro que esto último tampoco será fácil lograrlo. Podríamos agregar que seguramente ninguna AT sea capaz de lograr dicho propósito por distintas razones que mas adelante veremos.
Volviendo a la idea del presente trabajo, y pensando en la mejora de los niveles de eficiencia como un camino verdadero que permita, en un mediano y largo plazo, aportar más recursos públicos, vemos que …
Aquí es donde las administraciones tributarias (AT) desempeñan un papel fundamental.
La capacidad de recaudar impuestos junto con el estado de derecho constituye uno de los pilares del accionar colectivo.
Se podría afirmar, haciendo uso de una conocida frase.. que No hay política pública posible en ausencia de una Fuerte política económica, que No hay política económica en ausencia de una Fuerte política fiscal, que No hay política fiscal en ausencia de una Fuerte Administración Tributaria.
El contexto
Las desigualdades de ingresos que existen en el mundo muestran una fuerte correlación con los recursos públicos de los distintos países: de un 31,7 % del PIB en promedio en los países de ingresos altos al 17,1 % en los de ingresos bajos.
Estas mismas diferencias se observan en términos de la carga tributaria (tomando en cuenta solamente los recursos tributarios y los aportes a la seguridad social), aunque se advierte una cierta convergencia a favor de las economías menos desarrolladas.
En este siglo (2000-2016), la carga tributaria ha permanecido prácticamente estable en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Se mantuvo alrededor del 34 % del PIB luego de superar los efectos iniciales de la crisis de 2007, mientras que en otras áreas que comenzaron con niveles inferiores se incrementó, como es el caso de África (del 13,1 % al 18,2 %) o América Latina y el Caribe (LAC) (del 18 % al 22,7 %).
Respecto de la estructura de los ingresos tributarios, existen diferencias significativas entre los países más desarrollados y otras regiones. En la OCDE, las cifras más importantes representan los aportes a la seguridad social y el impuesto a la renta de las personas físicas (26 % y 24 % del total, respectivamente); mientras que, en África o América Latina, predominan los impuestos sobre el consumo con un aporte mucho menor de los impuestos directos (con excepción del impuesto a la renta de las sociedades), una tendencia creciente en las últimas décadas.
Estas diferencias, en los niveles de recursos públicos y estructurales, inevitablemente condicionan la capacidad de actuación de los gobiernos y, en particular, sus efectos sobre la reducción de la desigualdad. Según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), el punto de partida de la desigualdad es similar entre las economías avanzadas y las que están en vías de desarrollo (0,48 y 0,49, respectivamente, en términos de los coeficientes de Gini). Sin embargo, los primeros logran reducir las diferencias mediante impuestos y transferencias públicas en el 35 % (reduciendo el coeficiente de Gini al 0,31), mientras que los segundos apenas mejoran la desigualdad en el 8 % (alcanzando un coeficiente de Gini de 0,45).
Las administraciones tributarias de los países menos desarrollados enfrentan desafíos enormes a la hora de desempeñar su tarea de manera eficiente. La carga de trabajo que enfrentan es inversamente proporcional al nivel de ingresos.
Todo ello a pesar del hecho de que el esfuerzo presupuestario de la administración tributaria es mayor en los países más pobres. El presupuesto de la administración en países de ingresos altos representa el 0,18 % del PIB, comparado con el 0,26 % en aquéllos de ingresos bajos.
A todo lo expuesto, se deben agregar todos los demás factores conocidos que caracterizan a los países en desarrollo y dificultan la administración tributaria. Estos son: un alto nivel de informalidad, falta de infraestructuras básicas, mecanismos de inscripción insuficientes, un nivel inferior de bancarización, mayor impacto de la corrupción, mayor dependencia del sector primario y los recursos naturales, alto nivel de fraude, etcétera.
El costo de recaudación refleja una realidad: cada cien unidades monetarias cobradas se requiere un gasto de una unidad de administración en los países de ingresos altos, comparado con un costo tres veces mayor en aquéllos de ingresos bajos.
¿Qué necesitamos?
Necesitamos una Administración moderna, una Administración Tributaria eficiente y eficaz, que sea capaz de administrar y mejorar el sistema tributario.
La responsabilidad primaria de una AT es recaudar la cantidad apropiada de impuestos debidos al gobierno al menor costo posible para el público.
Las maneras más efectivas, respecto de costos, para recaudar impuestos es a través del cumplimiento voluntario por parte del público de las leyes tributarias. Cuantas más actividades de exigencia de cumplimiento sean necesarias, más costosa será la administración del sistema impositivo.
El elemento más dominante en las Declaraciones de Misión es probablemente el alcance de un alto nivel de cumplimiento voluntario.
La Comisión Europea también considera promover el cumplimiento voluntario, como parte de un modelo de cumplimiento estratégico del contribuyente, como requisito clave de una administración tributaria eficiente.
El tratamiento justo y apropiado de los contribuyentes es esencial para alcanzar el cumplimiento.
Para mantener la confianza del público en la equidad del sistema tributario y su administración, los funcionarios tributarios necesitan demostrar los estándares más altos de integridad en su tratamiento con los ciudadanos y la comunidad de negocios.
La ética es la piedra fundamental de la integridad. La corrupción claramente distorsiona la integridad.
Una AT tiene un componente altamente técnico que debe ser mantenido independientemente de los cambios políticos que puedan tener lugar en el gobierno. La autonomía es básica para el buen desempeño de una AT, principalmente por razones de efectividad y eficiencia en su operación y en la distribución de recursos. Otra razón para casarse con la autonomía es descartar la influencia política (particularmente en casos específicos e individuales).
Autonomía para definir objetivos, para diseñar e implementar la estructura organizacional, autonomía presupuestaria, autonomía en el manejo de los RRHH y materiales, autonomía en el manejo del caso individual y la interpretación de la ley tributaria.
Una organización autónoma, con adecuada supervisión en los niveles más altos, permite un mayor grado de profesionalismo en los servidores civiles y una mayor medida de eficiencia en la gestión y recaudo de impuestos.
El principal objetivo de la autonomía es alcanzar una mayor adaptabilidad y flexibilidad en la gestión de recursos humanos y materiales y, como resultado, una AT más eficiente. Sin embargo, esta mayor autonomía conlleva riesgos propios y debe estar acompañada de un mecanismo de control retrospectivo para asegurar que la flexibilidad no signifique gastos innecesarios, así como garantizar que el interés público sea protegido en todo momento.
Las AT deben mantener y reforzar la voluntad y la capacidad de los contribuyentes de cumplir con sus obligaciones fiscales. Los contribuyentes que no cumplen se arriesgan a ser controlados y castigados
Las AT deberían, entonces, buscar otras estrategias para mejorar el cumplimiento de los contribuyentes, además de auditoría y otras actividades de cumplimiento y castigo. Estas estrategias deberían tener un efecto preventivo sobre el comportamiento de los contribuyentes y limitar la capacidad y voluntad de los contribuyentes de no cumplir.
¿Por qué cumplen los contribuyentes?
Benjamin Franklin dijo una vez: “Lo único certero en este mundo son la muerte y los impuestos”. Podría fácilmente agregar que “mientras existan los impuestos, habrá incumplimiento también”. El incumplimiento con los impuestos es tan viejo como el mundo y sucede en todas las sociedades del mundo que tienen un sistema tributario.
Estudios sobre el comportamiento de los contribuyentes han identificado un gran número de posibles determinantes de cumplimiento e incumplimiento.
La investigación sobre la moral tributaria (definida como la motivación intrínseca de pagar los impuestos) y sobre la ética tributaria (definida como las normas de comportamiento que gobiernan a los ciudadanos como contribuyentes en su relación con la AT) muestra que las sociedades con mayores niveles de moral y ética tributaria tienen menores índices de evasión fiscal. Las buenas cualidades de las relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos dan forma a una alta moral tributaria. Por lo tanto, se requiere confianza en el gobierno y percepciones de justicia en el sistema tributario.
Las normas sociales son importantes porque la mayoría de las personas tienden a seguir la corriente, pensar y hacer lo que otras personas hacen, especialmente esas personas con quienes se identifican principalmente porque son similares a ellos.
Las circunstancias económicas también pueden influenciar el comportamiento de los contribuyentes. Cuando el comercio de alguien o su existencia están siendo amenazados, la persona se puede sentir motivada a no cumplir para salvaguardar su posición de liquidez. Una vez que un contribuyente ha dado ese paso, va a tender a continuar con esta conducta.
Las AT tienen la responsabilidad de informar sobre su desempeño y logros relacionados con los objetivos de la organización. Esto incluye la responsabilidad de controlar e informar sobre el cumplimiento del contribuyente y el impacto de los esfuerzos realizados para mejorar el comportamiento de cumplimiento por parte de los contribuyentes.
Controlar el comportamiento de cumplimiento de los contribuyentes y evaluar su nivel de cumplimiento puede incluir o estimar la brecha tributaria general. La brecha tributaria es la diferencia entre el impuesto que hubiera sido estimado y pagado (recaudación potencial), si todos los ciudadanos y empresas que pueden ser sujetos al impuesto se hubieran registrado en la autoridad tributaria, hubieran reportado todas sus actividades, operaciones, activo y pasivo correctamente y hubieran pagado todos los impuestos debidos y el impuesto estimado y pagado en la práctica (recaudación lograda).
La economía de efectivo es un problema importante y complejo para las Administraciones Tributarias en muchos países.
Una creciente informalidad reduce los ingresos por impuestos y requiere que los contribuyentes honestos paguen más impuestos, aumenta el déficit nacional (que hace que aumenten más los impuestos), reduce el nivel y calidad de los servicios públicos y, en general, reduce la legitimidad del sistema tributario.
Una AT moderna que intente ser eficiente y eficaz, necesita trabajar sobre una plataforma de gestión del riesgo definida como un proceso sistemático en el curso del cual personas y recursos son desplegados, en base a un análisis del riesgo con la finalidad de lograr un resultado óptimo.
La gestión del riesgo implica adoptar medidas deliberadas tendientes a mejorar las probabilidades de lograr un resultado positivo y reducir las probabilidades de un resultado negativo.
La gestión del riesgo de cumplimiento puede definirse como un proceso sistemático para identificar, analizar, determinar, priorizar, tratar y evaluar los riesgos de incumplimiento de los contribuyentes de sus obligaciones fiscales, a fin de permitirles a las AT alcanzar la meta estratégica clave de la organización y así lograr el nivel más alto de cumplimiento (voluntario).
La tarea central de una Administración Tributaria es recaudar los impuestos gravados de acuerdo con la ley. Para ello, éstas necesitan que los contribuyentes cumplan con ciertas obligaciones.
La falta de cumplimiento de una de estas obligaciones de parte del contribuyente debe calificarse como un incumplimiento. Sin embargo, el incumplimiento puede deberse a diferentes motivos y adoptar diversas formas. Esto requiere que la Administración Tributaria priorice, analice y determine el riesgo y elija una estrategia de tratamiento adecuada.
En base a la percepción de que la conducta de cumplimiento de los contribuyentes, no puede entenderse únicamente en función de la racionalidad económica, sino que se deben considerar cuestiones de conducta más amplias, el llamado “Modelo BISEP” fue creado para describir la conexión entre los factores posibles que influyen en la conducta del contribuyente y las actitudes de éste respecto al cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Si los contribuyentes perciben al sistema tributario y a la política de gasto público como justos, y si perciben que la forma en que los impuestos se administran es justa, probablemente estén más dispuestos a cumplir.
Los funcionarios tributarios deben ser conscientes de que los contribuyentes incumplidores son personas que evaden impuestos y no declaraciones de impuestos. Analizar principalmente la persona del contribuyente y en sus motivos, en lugar de un error en particular dentro de la declaración de impuestos.
Es un desafío, aunque también una necesidad, que las AT Latinoamericanas sean eficientes, sean eficaces, haciendo respetar y respetando las normas en un Estado de Derecho.
Fuente del documento :
- ciat.org
- Manual de Administración Tributaria IBFD / CIAT
- Las TIC como herramienta estratégica para potenciar la eficiencia de las administraciones tributarias. / CIAT
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