#Doctrina Suspensión de las PASO: ¿Hacia su eliminación?
derecho electoral
Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Fecha: 27-02-2025
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18179-AR||MJD18179
Voces: DERECHO ELECTORAL – POLITICO – ELECTORAL – PARTIDOS POLITICOS – ELECCIONES
Sumario:
I. Introducción. II. Las PASO. III. Suspensión de las PASO. IV. Conclusiones.
Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
Durante el año 2024, desde Presidencia de la Nación se propusieron alternativas para modificar el régimen electoral argentino, acentuándose las cuestiones tanto vinculadas al financiamiento estatal, como a las denominadas listas sábanas y abarcándose otras, como la conveniencia de dejar sin efecto las llamadas elecciones primarias conocidas como PASO (Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias). Mecanismo electoral este último establecido en 2009 con la finalidad declarada de seleccionar candidatos para los cargos electivos a nivel nacional.
En el decurso de estos meses, el Gobierno logró un primer hito que fue pasar a la boleta única para la selección de cargos nacionales (1). Pero el procedimiento electoral, y más aún en un país de organización federal, presenta multiplicidad de variables y combinaciones posibles, generando interrelaciones entre los distintos aspectos que hacen al mismo. Todo sistema resulta mucho más que la sumatoria de sus componentes y en esta materia, las formas en que ellos se articulan entre sí, pueden tener impacto concreto en el pilar del andamiaje democrático que es la expresión de la voluntad popular (2).
Vayamos brevemente sobre estas dos cuestiones: 1) la interrelación entre procedimientos jurisdiccionales; y 2) la manera en qué se puede afectar el resultado final, conforme a la regla de juego que se aplique, y de allí, las prevenciones plasmadas en la propia Constitución Nacional desde pisos regulatorios establecidos por ella, hasta mayorías agravadas para su tratamiento.
Yendo al primer aspecto, en un sistema federal, rápidamente se reveló una complejidad resultante del cambio de método de votación. Es cierto que ya varias jurisdicciones han establecido con anterioridad el formato de boleta electoral única, o inclusive su implementación con idas y vueltas, en medios electrónicos y no analógicos. Pero en este caso, al ser el Estado Nacional el que modificó el mecanismo, abrió en aquellas jurisdicciones que siguen con boletas por partido un inconveniente, obligando por el momento a votar en urnas (mínimamente) o en jornadas distintas.Esto que ocasionó tanto problema en la concurrencia de votación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el 2023, se intenta evitar con un desdoblamiento en el año 2025 en esa jurisdicción.
Ahora bien, otras provincias, siendo relevante el caso de la Provincia de Buenos Aires, además de conservar el anterior régimen de votación nacional, dependen de su cronograma electoral de la existencia o no de ese llamado a PASO para poder determinar si por primera vez, despega su elección de la general. Como es lógico suponer, por ser ésta la parte agonal de la política, se juegan en ello, las aspiraciones, deseos y pretensiones de quienes hayan de ser candidatos y los portadores de las «lapiceras» (3).
Respecto de las reglas y la voluntad electoral. Es este un fenómeno global, pero que tiene tantos y tan diversos capítulos en la propia historia argentina que inclusive muchos de ellos han dado lugar a la sátira o al costumbrismo literario (4). En definitiva, de qué manera se refleja el voto y su impacto en el resultado final, puede variar enormemente de acuerdo a las normas que se apliquen. En este punto pueden discutirse listas sábanas, circunscripciones uninominales, sistemas de tachas, definición de los circuitos electorales, entre múltiples variables y combinaciones, pasando por la manera en que se emite el boto, si por listas únicas, múltiples, voto en papel o electrónico. Ello sin entrar a discutir, financiamiento, rendición de cuentas y cuestiones adicionales y muy relevantes en términos de transparencia y respeto de la voluntad popular.
Ahora bien, yendo puntualmente a las denominadas PASO, se implementó en su momento como una respuesta a la grave crisis de representación política que se evidenció durante la década de 2000, y su diseño buscaba democratizar el proceso de selección de candidatos (5) ¿De qué manera? Pues bien, permitiendo que todos los ciudadanos, independientemente de su afiliación política, pudieran participar en la elección de los candidatos que competirían en las elecciones generales.En una lectura menos lineal, y más atada a las circunstancias propias del momento histórico. Si las elecciones de 2003 se convirtieron prácticamente en una interna abierta entre candidatos justicialistas, las PASO también aparecieron como una manera de evitar que el conflicto entre sectores de ese partido, les afectaran de tal forma que le pudieran hacer perder la elección general.
Recordemos que, en las elecciones legislativas de 2009, precisamente el oficialismo es derrotado, singularmente en la Provincia de Buenos Aires, por el candidato opositor Francisco de Narváez. Su victoria que resultó sorpresiva, fue en parte facilitada por las divisiones internas que presentaba el movimiento gobernante. Es ante ello que, el entonces presidente Néstor Kirchner, promueve que los votantes pudieran decidir sobre las candidaturas, bajo la razón formal de fortalecer la democracia interna, pero con una meta electoral posterior (6).
II. LAS PASO
La Ley N.º 26.571 aprobada el 28 de octubre de 2009 estableció en consecuencia que, todas las fuerzas políticas debían someterse a primarias para poder presentar candidatos en las elecciones nacionales. Las características fundamentales de las PASO son:
a) Primarias: Se definen las candidaturas antes de las elecciones generales.
b) Abiertas: Todos los ciudadanos pueden votar en las primarias, independientemente de su afiliación a uno u otra agrupación partidaria.
c) Simultáneas: Se realizan el mismo día para todas las categorías electorales.
d) Obligatorias: El voto es obligatorio para ciudadanos entre 18 y 70 años.
Desde su implementación, las PASO han sido utilizadas en varias elecciones nacionales y han sido adoptadas por algunas provincias para desarrollar sus propias elecciones locales.
Este medio expone de esa manera una serie de notas que lo diferencian de otros mecanismos electorales y que en gran medida implicaban un avance en la vida interna de los partidos:
a) Acceso democrático:en primer término, admite que cualquier ciudadano pueda participar en la selección de candidatos, fomentando una mayor inclusión política; evitando en simultáneo, el amañamiento, la conducción directa de los afiliados a los centros de votación partidaria y en definitiva la preponderancia de los aparatos.
b) Regulación del sistema partidario: Obliga a la totalidad de los partidos a presentar listas internas y a competir entre sí, pudiendo ayudar a evitar la fragmentación del voto e inclusive a favorecer a agrupaciones minoritarias, a llegar a los pisos mínimos para lograr ingresar en el proceso electivo.
c) Definición anticipada de candidaturas: Si bien se ha dicho que no tiene mayor relevancia que una encuesta amplia y general, en tanto esa votación no asigna ningún cargo, sino que selecciona candidatos; ciertamente ha facilitado a que los votantes conozcan a los candidatos antes de las elecciones generales, lo que puede contribuir a una elección más informada.
Sin embargo, y como lo venimos señalando, también ha enfrentado críticas. Se argumenta que el sistema puede ser costoso y complicado, además de generar confusión entre los votantes debido a la gran cantidad de listas y candidatos (7).
Dicho sea de paso, se suman dos cuestiones que no han resultado menor en este tema. Por un lado, tal como reseñaba en este párrafo LUQUE, en 2013 en los albores del sistema, lejos se cumplía el fin de «democratización», ya que las agrupaciones políticas eludieron la confrontación interna yendo con lista única; y luego que las PASO «funcionaron en esta primera oportunidad como una gran competencia o instancia de competencia entre las principales agrupaciones y/o partidos más importantes o con posibilidades de lograr llegar a instancias de poder institucional en lugar de funcionar, como se dijo y como todos hubiésemos querido, como una gran instancia previa de verdadera selección de candidatos para participar en la instancia general» (8).
III.SUSPENSIÓN DE LAS PASO
Con estas consideraciones en vista, el 6 de febrero de 2025, la Cámara de Diputados aprobó un proyecto del gobierno actual que busca suspender las PASO para las elecciones legislativas del mismo año, el que fuera refrendado por la Cámara de Senadores en la sesión del 21 de febrero.
La ley dispone la suspensión durante el año 2025 de las elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias contenidas en el título II de la ley 26.571, de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral; previendo además que para «el proceso electoral del año 2025, regirán los plazos estipulados por el Código Electoral Nacional, la ley 23.298 y demás normas electorales contados a partir de los diez días antes de la fecha de la elección general».
Al analizar los motivos expuestos en el propio debate en el Congreso, se observan como argumentaciones centrales, las siguientes:
a) Reducción de costos: Se argumenta que la suspensión del sistema primario podría reducir significativamente los gastos asociados con la organización electoral, especialmente en un contexto económico complicado.
b) Simplificación del proceso electoral: La eliminación de las primarias podría simplificar el proceso electoral, facilitando una mayor claridad tanto para los votantes como para los partidos políticos.
c) Cuestionamientos sobre la eficacia: Algunos sectores han cuestionado la efectividad del sistema PASO en términos de mejorar la calidad democrática y han señalado que podría haber alternativas más eficientes para seleccionar candidatos.
d) Contexto político actual: La decisión también refleja un cambio en el contexto político argentino, donde el actual gobierno busca implementar reformas estructurales que modifiquen aspectos fundamentales del sistema político vigente.
e) Contexto social: sostiene la inconveniencia de convocar en tantas ocasiones al mismo electorado, siendo que la organización federal y los desdoblamientos de fechas, obligan al mismo a votar al menos 4 veces en el período.
IV.CONCLUSIONES
Existen múltiples debates pendientes respecto de la forma en que se organizan y estructuran los partidos políticos que, son el vehículo reconocido constitucionalmente en los artículos 37 y 38 de la Constitución Nacional de 1994 como único posible para presentar candidatos a la elección popular, para garantizar que quienes deseen postularse puedan ser democráticamente elegidos.
De hecho, muchos de ellos prefirieron y prefieren designar desde su cúpula o conducción candidatos, prescindiendo de procesos electivos haciendo innecesaria o superflua la primaria, la que solo se convierte en una especie de encuesta general anticipada con virtualidad incluso de afectar la elección subsecuente por los cargos.
En ese sentido, las primarias bajo las reglas de las PASO constituyeron un intento significativo por democratizar el proceso electoral y permitir una mayor participación ciudadana en la política. Particularmente cuando en ellas se presentan FRENTES se permite dirimir quiénes son los candidatos competitivos y asegurar una vez llegado al piso necesario, su intervención con cierta posibilidad de éxito en las generales. Tal, por ejemplo, el caso de las fuerzas vinculadas a la izquierda que han tenido la posibilidad de acceder a representación como nunca antes.
Algunos colegas, ven en ello una mejora tan sustancial en el sistema previo que inclusive sostienen que su supresión implicaría una violación de convenciones internacionales, amén de la propia Constitución Nacional, al significar una regresión sobre el derecho a la participación electoral (9).
Dicho ello, lo aprobado es meramente su suspensión para la elección de medio término de 2025, siendo que no se obtuvieron consensos necesarios para proceder con la eliminación del sistema tal como se proponía originariamente. Tal desenlace, deja en claro que los propios partidos especulan con la manera en que se configurará el poder en el 2027, elección en la que se deciden los cargos ejecutivos, pudiendo reabrir la discusión por ese entonces.Indudablemente, en esta materia se halla en juego el balance entre la economía, la efectividad y; por cierto, y sustancialmente, la tutela de la calidad democrática, siendo por ahora poco posible predecir si esta situación derivará finalmente, en la eliminación definitiva de esta instancia.
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(1) Ley N° 27.781(reF:LEG139168) y su reglamentación Decreto 1049/2024 (ver en https://aldiaargentina.microjuris.com/2024/11/26/legislacion-se-reglamenta-la-ley-de-boleta-unica-de-papel/).
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(2) De hecho, la CABA aguardó a tratar la suspensión de las PASO en su jurisdicción, a las resultas de aguardar saber que resolvía Nación. Mientras tanto se da cuenta en múltiples fuentes de qué manera la Provincia de Buenos Aires esperaba la decisión para analizar de qué manera procederá a nivel local.
(3) Cotte, Facundo, La posible suspensión de las PASO acelera la decisión de Kicillof, Infobae, ver en
https://www.infobae.com/politica/2025/02/20/la-posible-suspension-de-las-paso-acelera-la-decision-d
-kicillof-el-peronismo-evalua-que-proyecto-tratar/; Diario Perfil, https://www.perfil.com/noticias/politica/entre-desdoblamientos-y-suspension-de-las-paso-se-define-el-mapa-ele
toral.phtml; Lucesole, María José, La disyuntiva de Axel Kicillof, el futuro de las PASO en la provincia y la tensión con La Cámpora, La Nación, en https://www.lanacion.com.ar/politica/la-disyuntiva-de-axel-kicillof-el-futuro-de-las-paso-en-la-provincia-y-l
-tension-con-la-campora-nid21022025/.
(4) Dentro de la definición de la
(5) No exenta de alguna consideración jurídica en contrario, como es posible hallar en la opinión del Dr. Quién sostiene en esencia que dejar participar a personas no afiliadas a un partido político en la postulación de aquél, viola su propia esencia institucional a estar al artículo 38 de la CN. Ver Pérez Bourbon, Héctor, ¿Qué hacer con las PASO?, El Derecho – Constitucional, Diciembre 2022 – Número 12
Fecha: 23-12-2022, ED-III-DCCCLXXII-233.
(6) https://elpais.com/internacional/2019/08/09/argentina/1565374069_563936.html.
(7) https://infociudadana.org.ar/wp-content/uploads/2015/04/Comunicacion_publica_digital.pdf.
(8) Luque Carlos, «Representación y participación política: un repaso sobre el camino de las elecciones primarias en la República Argentina», El Derecho – Constitucional, Tomo 2013, 443, Fecha: 16-05-2013, ED-DCCLXXIII-827.
(9) Aquino Britos, Armando, El sistema de las PASO y el derecho humano a la participación política, El Derecho – Constitucional, Febrero 2025 – Número ½, 20-02-2025, ED-V-CMLXXV-708.
(*) Abogado y escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado, University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA.
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Leer en https://aldiaargentina.microjuris.com/2025/02/28/doctrina-suspension-de-las-paso-hacia-su-eliminacion/