#Doctrina Análisis exploratorio de la ley 14.003
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Autor: Occhi, Nicolás A.
Fecha: 23-jun-2021
Cita: MJ-DOC-15985-AR | MJD15985
Sumario:
I. Introducción. II. La adhesión santafesina a la instancia «prejurisdiccional». II.1. Procedimientos de actuación ante las CMJ. II.2. Los lineamientos (condicionantes) de la adhesión. II.3. Distribución geográfica de las CMJ. II.4. Servicio de Homologación. II.5. Patrocinio Letrado Obligatorio (PLO). III. La «debida adecuación del CPL» ¿o al CPL? III.1. Consentimiento y cosa juzgada. III.1.1. Acuerdo no homologado y principio de pago. III.2. Agotamiento de la vía administrativa. III.3. Excepción: relación laboral no registrada (y «ENA»). III.4. Efectos de «los recursos». III.4.1. «En relación». III.4.2. Recurso de revisión (art. 136, CPL). III.4.3. Acción laboral sin caducidad. III.5. Fuero de atracción. III.6. Competencia territorial. III.7. Acuerdo espontáneo. III.8. Pronto pago (art. 135, CPL). III.9. Medidas cautelares. IV. Honorarios extrajudiciales. IV.1. ¿Son convenidos? IV.2. Competencia y ejecución. IV.3. Acumulación ilimitada con los judiciales. V. Vigencia temporal. VI. Conclusiones (aproximativas).
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Doctrina:
Por Nicolás A. Occhi (*)
I. Introducción
En la investigación prescindo de analizar la constitucionalidad del Título I de la ley N° 27348 y, por ende, si el art. 121 de la Constitución Nacional (CN) otorga potestad a las provincias argentinas para delegar expresamente competencia judicial a «una instancia administrativa previa, obligatoria, excluyente» y de carácter federal, como son las comisiones médicas jurisdiccionales (CMJ) creadas por la ley N° 24241 (arts. 1 a 4 de la ley N° 27348). Por consiguiente, también me abstengo de estudiar la constitucionalidad de la ley N° 14003 en tanto adhesión provincial a la ley N° 27348, si bien adoptando el modelo de la ley cordobesa N° 10456 , esto es: supeditar la vigencia de la instancia prejudicial obligatoria a que el Poder Ejecutivo de la Nación garantice una cierta operatividad -efectiva- de las CMJ en Santa Fe. Por tanto, los reproches constitucionales que pueda evidenciar en la publicación no partirán de la premisa de que existe un vicio originario de inconstitucionalidad directa y absoluta. El recorte metodológico obedece a que ya existe profusa bibliografía sobre la «federalización de materias reservadas a las provincias» en relación a las CMJ (1).
En su lugar, mi pretensión se agota con un análisis mayoritariamente exegético de la implementación de la N° 14003 y su decreto reglamentario N° 282/2021 en su coexistencia con el Código Procesal Laboral (t.o. N° 13840 ). Pero no se trata de pura interpretación literal ya que también relevo la primera práctica judicial de la normativa adhesiva. Por esa misma heterodoxia, no hago comentarios en correlación a los artículos de la legislación en cuestión, sino que consolido las normas según los institutos en que versan.Elijo que la investigación sea de tipo exploratoria ya que el objeto de estudio a describir (ley N° 14003 y su reglamentación) es de reciente vigencia, poco conocida y sin bibliografía especial hasta donde tengo conocimiento (2).
Por último, aclaro que cuando en el texto escribo la sigla ART (Aseguradora de Riesgos de Trabajo) englobo a las otras entidades gestoras del sistema y que son conocidas también por las siglas EA (Empleador Autoasegurado) y ENA (Empleador No Asegurado), haciendo exclusivamente la distinción cuando tuviera relevancia jurídica. La elección se justifica por la preponderancia que tienen las ART -abarcando las mutuales- en el universo de contingencias donde operan las «administradoras de riesgos del trabajo». Además, la ley N° 14003 menciona únicamente a las ART. Entiendo que es la mejor técnica para evitar las múltiples redundancias -con las consabidas omisiones erróneas- que contienen usualmente las Resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) que reglamentan el «sistema de riesgos del trabajo» argentino.
II. La adhesión santafesina a la instancia «prejurisdiccional»
La ley N° 14003 de Santa Fe (BO 26/11/2020) (3) -reglamentada por el decreto N° 282/2021 (09/04/2021) (4) – adhirió al Título I de la Ley nacional N° 27348 «en las condiciones establecidas en la presente ley de adhesión» (art.1°, 14003). Siguiendo el modelo cordobés (5), es decir, una suerte de concertación federal donde la Provincia condiciona la vigencia del sistema administrativo de las CMJ a condiciones mínimas de acceso jurisdiccional, el artículo 2° de la ley N° 14003 regla que el Poder Ejecutivo Provincial (PE) debe celebrar «convenios de colaboración y coordinación» con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) «a los fines de que las Comisiones Médicas Jurisdiccionales instituidas por el artículo 51 de la Ley Nacional N° 24.241, actúen en la provincia de Santa Fe como instancia prejurisdiccional» (6). En mi opinión, el artículo 2° revela la primera contradicción literal y es que hace propio que las CMJ son -como lo indica su nombre- una instancia «jurisdiccional» que juzga («dice quién tiene derecho») sobre controversias entre los presuntos siniestrados y las ART, pero a renglón seguido, concluye que son «instancia prejurisdiccional». En rigor, lo que debió decir la norma es que las CMJ son «instancia prejudicial obligatoria» para estar en consonancia con los artículos 1, 2 y 3 que componen el Título I de la ley N° 27348. En menos palabras, hay una obligación de someterse a un juzgamiento administrativo previo y obligatorio para que recién después sea admisible la revisión judicial.
Para concretizar los artículos 1° y 2° de la ley 14003, el artículo 5° del Anexo I del decreto N° 282/2021 fija que el trámite administrativo ante las CMJ que actúen en el ámbito de la provincia de Santa Fe «se regirá por las disposiciones establecidas en la Resolución S.R.T. N° 298/2017, la Resolución S.R.T.N° 899-E/2017 (7), complementarias y modificatorias, en todo cuanto no se encontrare establecido en las condiciones de adhesión previstas en la Ley N° 14.003». Y aquí ya se suscita el primer problema de «referencias cruzadas» causado por las adhesiones condicionadas del «modelo cordobés» y que son el objetivo de mi estudio sobre la complementación entre la ley 27348 y la normativa procesal de la Provincia.
En efecto, el artículo 4° de la ley 27348 es categórico cuando advierte que la adhesión «importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente. así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria». Naturalmente, el legislador nacional no solamente presume la constitucionalidad de su creación normativa, sino que asume que la ley provincial se adhiera en forma pura o -en el mejor de los casos- modifique expresamente la propia normativa local para la «debida adecuación». Sin embargo, la casi totalidad de leyes provinciales sancionadas siguieron a Córdoba en una auténtica adhesión «bajo reserva de inventario». Así, la historia del atípico «federalismo argentino» suma un capítulo de verdadera aporía lógica o antinomia jurídica que yo me permito denominar de «referencia cruzada»: la Nación y las provincias se reservan simultáneamente la jerarquía suprema decisora (lex superior) sobre un trámite administrativo que, en lo operativo, es prácticamente nacional (con la salvedad del Servicio de Homologación bipartito a partir de la ley N° 14.003). Es lo que en teoría jurídica se presenta como «defecto lógico de un sistema jurídico», pues toda contradicción de dos normas jurídicas frustra el ideal racional de que el sistema normativo sea coherente, completo, económico y operativo.Como bien recuerda el memorable Nino, hay contradicción entre normas cuando dos normas imputan al mismo caso (mismas circunstancias fácticas) soluciones incompatibles (8).
El problema específico de la «referencia cruzada» entre dos ordenamientos jurídicos paralelos, dada la reserva jurisdiccional de las provincias argentinas en nuestra república federal (arts. 1 y 121, CN), radica en que la jurisprudencia laboral que predique -tácita o expresamente (9) – constitucional la ley N° 14003 deberá resolver las inconsistencia normativas sin los principios jurídicos que han utilizado los juristas para resolver -a veces mecánicamente- las contradicciones normativas: lex superior, lex specialis y lex posterior. Es que aun siendo indudable la potestad legislativa de las provincias en materia jurisdiccional, no hay lex superior en términos de jerarquía normativa sino coexistencia dual de ordenamientos; en segundo lugar, lex specialis se torna inocua como regla ya que tanto la ley N° 27348 como la ley N° 14003 se superponen en el mismo especial ámbito de referencia (riesgos del trabajo); y, por lo visto y lo que se verá, merced a la lex posterior la -lógica- posterioridad de la ley adhesiva N° 14003 ha sido utilizada para derogar en forma tácita varias normas de la ley adherente a través de sustituciones quirúrgicas (afortunadamente, así ocurre cuando el artículo 13 dispone que los «recursos» se formalizan a través de la acción laboral del CPL).
¿Apareja la «referencia cruzada» un problema especial en la aplicación de la lex posterior? Estimo que sí, y que esa regla interpretativa será insuficiente para cualquier juez santafesino que aplique la ley N° 14003. Es que, si el operador considera constitucional la adhesión, y entonces no hay una lex superior según el art. 121 de la CN, el juez laboral debería aplicar lex posterior en ambos sentidos lógicos. Eso conlleva que un funcionario del PEN que ni siquiera tiene rango ministerial pueda -a sola firma- desplazar las normas de la legislatura provincial, aun tácitamente como lo hace la ley N° 14003 con enmiendas sustitutivas.En términos lógicos -a mi modo de ver- no hay otra resolución.
Lejos estoy de ser original. Ramírez -exponente insigne de la Asociación de Abogados Laboralistas- ya había relevado esta inconsecuencia, aunque más desde la óptica constitucional que de la deóntica jurídica: «Y también del poder de legislar, pues será la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la que dictará las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central. Además, tamaña delegación menoscaba el derecho de la persona a su ‘juez natural’» (10). Y lo que antes era futuro, hoy es presente. A raíz de la pandemia COVID-19, se han suspendido términos administrativos de las CMJ y «virtualizados» exámenes médicos (Resolución SRT N° 20/2021). Esto sería legal si se aplica mecánicamente la lex posterior.
El único -y meduloso- artículo doctrinario que pude hallar sobre la ley N° 14.003 corresponde al juez santafesino Garibay y está publicado ya vigente la adhesión. Allí, no solamente se pronuncia favorablemente por su constitucionalidad, sino que nos permite dar cuenta de las implicancias de la «referencia cruzada» frente al vertiginoso ritmo de reglamentos emitidos por la SRT, en cuyas consideraciones no encuentro que se repare en qué disponen las adhesiones provinciales: no deberá perderse de vista por los operadores jurídicos las eventuales modificaciones que tenga no solo la propia Ley 24557 (y sus modificatorias y complementarias) sino, muy en especial, la Res. (SRT) 298/2017 -tal como ya sucede con la Res. (SRT) 20/2021 de inminente vigencia- ni, como es de suponer, la evolución de la jurisprudencia. Por ejemplo y en este último caso, entre otras, «Marchetti, Jorge Gabriel c. Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires s. Accidente de Trabajo.Acción Especial», de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, del 13 de mayo de 2020 (11).
Ante semejante potencial de conflictos normativos -y añares antes de que se hablara de la teoría del «diálogo de fuentes» en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH)- nuestra Corte federal forjó reiterada jurisprudencia tendiente a la interpretación sistemática (argumento apagógico) «según la cual el juez debe conciliar el alcance de las normas aplicables, dejando a todas con valor y efecto, evitando darles un sentido que ponga en pugna las disposiciones destruyendo las unas por las otras, toda vez que no puede presumirse la inconsecuencia o imprevisión del legislador» (12). En mi opinión, es la única interpretación posible para el operador jurídico que no considere inconstitucional el mecanismo adhesivo entre la ley 27348 y la 14003. Al fin y al cabo, es la misma labor interpretativa que reclama la coexistencia y complementariedad entre la LCT y LRT respecto los regímenes de incapacidad inculpable y laboral: si bien enfatizan distintos bienes jurídicos, no hay disposiciones legales excluyentes -salvo el artículo 13 de la LRT referido a las prestaciones dinerarias por ILT- que impidan la eventual acumulación de los beneficios resarcitorios de un sistema con los beneficios remuneratorios o indemnizatorios del otro, incluyendo las normas sobre conservación y extinción del contrato de trabajo (13).
En conclusión, la coexistencia de la ley N° 27348 y la ley N° 14003 de «adhesión condicionada» produce «referencias cruzadas» antinómicas que exigen una interpretación sistemática que armonice mediante la complementación entre ambos sistemas legales. Esta recíproca remisión se ve complejizada cuando la ley N° 14003 remite a las normas locales del CPL.En este sentido, adelanto que la mayoría de las normas adhesivas de la ley N° 14003 no derogan las normas del CPL, sino que la «debida adecuación» que reclama el artículo 4° de la ley N° 27348 se consigue a través del diferimiento de la competencia judicial al agotamiento de la instancia prejudicial ante las CMJ (modificación tácita del art. 2, inciso f, CPL). Pese a todo esfuerzo concertista, la aplicación exegética de la ley N° 14.003 en consonancia al CPL conlleve ineluctablemente a considerar inaplicables a no pocas -y relevantes- normas del sistema nacional (derogaciones tácitas).
II.1. Procedimientos de actuación ante las CMJ.
Desde la perspectiva de la complementación, el corolario de la remisión legal condicionada a la Resolución SRT N° 298/2017 es que resulta obligatorio el agotamiento previo de la instancia administrativa ante las CMJ para los siguientes trámites:
– silencio de la ART ante la denuncia (decreto 717/96 , modificado por el decreto 1475/2015);
– rechazo de la denuncia de la contingencia (art. 1°, SRT N° 298/2017);
– divergencia en la determinación de incapacidad por el damnificado (art. 3° , SRT N° 298/2017);
– determinación de la incapacidad por ART (art. 3°, SRT N° 298/2017);
– determinación del carácter profesional de la enfermedad o de la contingencia (14) (art. 1°, ley N° 27348);
– la determinación del monto de las prestaciones dinerarias (divergencia en el cálculo, por ejemplo, si hay trabajo parcialmente registrado) y su pago incluyendo la indemnización adicional del art. 3° de la ley 26773 (art. 1°, ley N° 27348);
– el carácter de la incapacidad: Incapacidad Laboral Temporaria -ILT- o Incapacidad Laboral Permanente -ILP- (art. 21, inciso b , LRT);
– divergencia en el alta médica, el «reingreso al tratamiento» y las divergencias en las prestaciones en especie (art.21, inciso c, LRT) (15).
Justamente, a tenor del artículo 40 de la Resolución SRT N° 298/2017 la regla es que el procedimiento especial que instaura para reglamentar la ley N° 27348 excluye los demás previstos en otras normativas de la SRT, refiriendo expresamente a los preceptos de los decretos 717/1996, 1475/2015 y la Resolución SRT N° 179/2015, pero en el segundo párrafo de la misma norma contraindica la excepción: «.en la medida que no se opongan a lo dispuesto en la presente». Por si cupiesen dudas de que la N° 298/2017 no deroga totalmente las anteriores, el tercer párrafo del mismo artículo prevé: «Para los restantes trámites administrativos, serán aplicables los procedimientos aprobados por la normativa vigente y las disposiciones previstas en el decreto 717/96 y la Resolución SRT N° 179/15 , o la que en el futuro la reemplace».
De manera que, actualmente, conviven dos procedimientos diferentes ante las CMJ, según la índole de la controversia: a) los trámites de la Resolución SRT 298/2017 para las cuestiones tratadas por la ley N° 27348; b) el regulado por el decreto N° 717/96 (reformado por el N° 1475/2015) y la Resolución SRT 179/2015 para las divergencias por el alta médica y prestaciones en especie.
Con todo, más allá de las amplias remisiones contenida en el artículo 40, comparto la atinada apreciación de Ramírez respecto de que la norma legal reglamentada (el art. 1° de la ley 27348) omitió incluir en la instancia obligatoria los conflictos respecto al alta médica y a las prestaciones en especie previstas en el art. 20 de la LRT, de donde concluye que «estos habituales conflictos entre víctimas y aseguradoras pueden ser llevados directamente a la instancia judicial» (16). Sin embargo, al parecer, el legislador santafesino tuvo presente el olvido e hizo que la ley adhesiva fuese más allá que la adherente:incluye solapadamente a las prestaciones en especie al legislar el efecto devolutivo del recurso de las ART contra la decisión de la CMJ (art. 12, ley N° 14003). En este supuesto, no sólo no hay «referencia cruzada» (contradicción normativa) sino que la ley adhesiva integra la laguna normativa de la adherente mediante un reenvío implícito al art. 21 de la ley 24557.
II.2. Los lineamientos (condicionantes) de la adhesión
En correspondencia al espíritu que supedita la adhesión a que «los convenios del artículo 2°» (17) aseguren un estándar mínimo de funcionamiento de las CMJ, debe leerse primeramente el artículo 5° de la ley N° 14003 el que está constituido por «lineamientos» contenidos en ocho incisos que subsumo en menor cantidad, pero respetando el orden legislado:
a) Adecuada cobertura geográfica con accesibilidad «en todo el territorio de la Provincia», y ante la vastedad territorial prevé «Comisiones Médicas Móviles» (CMM) para procurar que el trabajador recorra la menor distancia posible desde su residencia (inciso a). Aclaro que las CMM son una invención autóctona que no tienen antecedente en la ley N° 10456 de Córdoba.
b) «Celeridad, sencillez y gratuidad en el procedimiento para el trabajador, debiendo garantizarse la posibilidad de iniciarlo a través de plataformas digitales, equiparándose sus efectos a la presentación presencial» (inciso b). Es claro que la pandemia COVID-19 puso de manifiesta la necesidad de redoblar el paso hacia la digitalización que está surcando el mundo (18). Además, la ley considera aclarar que el servicio se preste con «calidad de atención» (inciso c).
c) Para intentar conjurar vestigios de ciertos desprestigios denunciados por la doctrina laboralistas desde 1996 contra las CMJ (19), se establece que los dictámenes médicos deben ostentar «fundamentación científica, imparcialidad, objetividad y profesionalidad», y asegurar la cuantificación del daño con las reglas de la LRT (inciso d). Correlato de la ecuanimidad que se le reclama a la instancia administrativa es la prohibición del artículo 17 de la ley N° 14003:«Ningún médico o abogado que cumpla funciones para la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, en particular dentro del ámbito de las Comisiones Médicas, puede tener relación de dependencia o vínculo con las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, o representar en su caso a los trabajadores en los reclamos previstos por la Ley Nacional N° 24.557 y sus modificatorias».
De modo que los médicos de las CMJ no pueden: trabajar en forma dependiente para las ART, ni dictaminarles ocasionalmente como tampoco pueden ser delegados técnicos de abogados que interpongan demandas contra tales. La prohibición debe entenderse que se extiende a las acciones civiles por infortunios laborales, aunque la ley refiera a la LRT, puesto que entre las «modificatorias» de aquella está la ley 26773 que restableció el «derecho de opción excluyente» a través del artículo 4°.
La ley no distingue si el abogado de la SRT presta servicios como Secretario Técnico Letrado (STL) o tiene funciones técnicas o meramente administrativas (como los «agentes» del Servicio de Homologación, en los términos del Resolución SRT 298/2017). Por lo tanto, debe interpretarse que ningún dependiente de la SRT con el mencionado título universitario habilitante puede aconsejar, asesorar o representar los intereses de reclamantes o de las ART. c. El déficit del artículo 17 de la ley N° 14003 es que no fija período de incompatibilidad posterior al cese de la relación entre el médico o abogado y la SRT.Por consecuencia, no hay impedimento legal a que, una vez cesado el vínculo, cualquier de estos profesionales «pase al otro lado del mostrador» pese a que pudiese mantener influencias en alguna CMJ o en la Comisión Médica Central (CMC).
d) El artículo 5° tiene la abierta intención de que la instancia prejudicial también redunde positivamente en el abogado actuante del trabajador o sus derechohabientes y, por eso, la liquidación de honorarios extrajudiciales debe ser ágil y simple (inciso e).
e) La gestión de las CMJ está sujeta a «revisión continua y auditoría externa» (inciso f), y ese mismo control -en claro avance hacia el derecho al acceso de la información pública (ley 27275)- conlleva la «publicidad de los indicadores de gestión» (inciso g). Ambos incisos complementan en forma unívoca al mecanismo creado por el art. 18 de la ley N° 14003: el Observatorio del Sistema de Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Se crea en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Provincia (MTESS), con el objetivo de velar por «el efectivo cumplimiento de las disposiciones de esta ley a través del monitoreo y seguimiento del sistema. proponiendo -en su caso- las modificaciones que resulten necesarias para su correcto y eficaz funcionamiento, garantizando en todo momento los derechos de los trabajadores».
Composición. Conforme el mismo artículo 18 y la reglamentación del decreto N° 282/2021, el Observatorio está integrado por un (1) único representante de cada uno de los siguientes estamentos: MTESS, Colegios de Abogados de la Provincia, Cámara de Senadores, Cámara de Diputados, de las «Cámaras de Apelaciones en lo Laboral.» (20), un representante «.de las centrales de trabajadores» y uno para «las cámaras de las asociaciones empresariales». Sin embargo, el decreto no prevé ningún método para seleccionar el representante único en
supuestos de entidades múltiples:Colegios de Abogados, Cámaras de Apelaciones y, muchos menos, especifica las representaciones gremiales de trabajadores y empresarios en un sistema de relaciones colectivas cada vez más lejos de la unicidad sindical.
Operatividad de la revisión continua. La SRT elaborará un informe trimestral sobre la actuación de las CMJ en Santa Fe para ser elevado al Observatorio del Sistema (cláusula 6° del convenio celebrado el 6/04/2021 entre la SRT y la Provincia). Las modificaciones que debiesen efectuar serán consensuadas entre la SRT y la Provincia y, si la controversia no se resolviera amistosamente dentro de los 60 días, se dirimirán ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de conformidad a la competencia originaria del artículo 117 de la CN (cláusula 11).
Indicadores de gestión. El informe trimestral debe contener los siguientes indicadores: expedientes abiertos por tipo de trámite; dictaminados o pendientes de dictaminar por tipo de trámite; cerrados/archivados con discriminación de motivo; expedientes con solicitud de estudios requeridos desde la Gerencia de Administración de Comisiones Médicas; expedientes con solicitud de estudios requeridos en la audiencia médica; expedientes homologados; expedientes con disposición de cierre (recurso directo de cualquiera de las partes contra el dictamen de la CMC y los sin recurso); trámites con dictamen de 0% de incapacidad (común en los accidentes o hipoacusias leves) o en los que no se puede determinar incapacidad; y ART intervinientes.
f) Otra vez, siguiendo el modelo cordobés, la ley N° 14003 guarda al Poder Ejecutivo Provincial la participación conjunta con la SRT para integrar las CMJ «.a través de la implementación de concursos públicos de antecedentes y oposición abiertos que garanticen la publicidad de todas sus etapas, transparencia, igualdad de oportunidades, idoneidad y especialidad técnica profesional en sus integrantes, estableciéndose además el respectivo régimen de remoción de sus miembros» (art.5°, inciso g, de la ley N° 14003). No obstante, la aparente paridad entre la SRT y la Provincia queda desdibujada, ya que esta última es simple veedora del concurso y tiene un control optativo durante la etapa final: «En cada una de las respectivas convocatorias que se realicen, la
Provincia podrá nombrar un representante para intervenir en la Etapa de ‘Entrevista Personal’ y participar en calidad de veedor durante todas las etapas del proceso de selección» (cláusula 7° del convenio de colaboración y coordinación).
II.3. Distribución geográfica de las CMJ
En lo que hace a la estructura orgánica concebida por la ley 14003 para poner en vigencia la adhesión, el artículo 3° de aquella recepta la tradición legal santafesina de distribuir los órganos jurisdiccionales de acuerdo a un mapa judicial que no tiene correspondencia con el mapa político de los 19 departamentos. Al homologar dicho criterio constituye las CMJ «.de acuerdo con la competencia territorial asignadas a las Circunscripciones Judiciales.», previendo que tengan su asiento en la ciudad sede de la Circunscripción Judicial respectiva, la única excepción prevista tácitamente es la delegación en Sunchales que no es cabecera de la Circunscripción N° 5 (Rafaela), pero que funge como tal para dar por cumplida la cobertura geográfica del inciso a) del artículo 5° de la ley N° 14003.
Así, el mapa santafesino de las CMJ para que esté vigente la ley N° 14003 -en los términos del art. 3°- es:
a) Santa Fe capital: 2 CMJ y 1 una Comisión Médica Móvil (CMM);
b) Rosario: 3 CMJ y 1 una CMM;
c) Venado Tuerto: 1 CMJ y una CMM;
d) Reconquista: 1 CMJ y una CMM;
e) Rafaela: 1 CMJ (delegación de Sunchales) y una CMM;
II.4. Servicio de Homologación.
Creado por el artículo 3° de la ley N° 27348 y reglamentado por el Anexo I de la misma ley, es un órgano injertado dentro de las CMJ que, a su vez, son órganos de la SRT, organismo administrativo autárquico (art.35, LRT). El artículo 2° del Anexo I indica que la autoridad del Servicio debe ser un «funcionario letrado», pero la interpretación sistemática demuestra que su función queda limitada a controlar la conciliación que hagan los «agentes» bajo su dependencia, estando únicamente facultado para homologar eventuales acuerdos de las partes -provocados por intervención de la CMJ o espontáneos- o dictar el acto formal que constate el agotamiento de la vía administrativa (en los casos donde la CMJ dictamine grado de Incapacidad Laboral Permanente -ILP- o fallecimiento por causa laboral). Dicho sea de paso, lo criticable es que a los «agentes» que ejecutan materialmente el control de legalidad de los acuerdos -inducidos o espontáneos- no se les requiere título habilitante de abogado en ninguna norma de la Resolución SRT N° 298/2017.
En este aspecto, el artículo 7° de la ley N° 14003 se limita a constituir el Servicio de Homologación con una composición bipartita a cargo en forma conjunta de dos funcionarios con título de abogado, uno propuesto por la SRT y otro por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Santa Fe, pero delega al Ejecutivo provincial determinar «la cantidad de Servicios de Homologación que se estimen necesarios». A su vez, el decreto provincial N° 282/2021 le permite optar al ministro del ramo que el funcionario provincial asuma por designación o contratación, así como la designación indefinida de funcionarios titulares y suplentes según la cantidad se servicios que se creen. Sin sustento expreso en ninguna de ambas fuentes normativas, la SRT y el Ejecutivo provincial pueden designar funcionarios suplentes ante el «aumento generalizado del volumen de trámites» (cláusula 5° del convenio de colaboración y coordinación). Previsión demostrativa de que el funcionario suplente pueda terminar siendo un equivalente al titular para incrementar el número de resoluciones homologatorias, por citar un ejemplo.
En mi pensamiento, la composición bipartita y conjunta torna inaplicable el art.31 de la Resolución N° 298/2017 en cuanto delegación de segundo grado a la Gerencia de Administración de Comisiones Médicas de la gestión operativa del Servicio de Homologación y la determinación de plazos no expresamente definidos en las reglamentaciones de la SRT.
En cualquier caso -en un adelanto de opinión sobre los artículos 11 , 12 , 13 y 15 de la ley N° 14003- la actuación del Servicio de Homologación santafesino queda circunscripto a la función que imprime su nombre, sin hacer de receptoría de recursos de apelación, salvo cuando se frustren los acuerdos por divergencia en el grado de incapacidad o el monto de las indemnizaciones (artículos 14 y 15 de la Resolución SRT N° 298/2017). Es que al legislarse que el trabajador no está obligado a recurrir ante la CMC y que los «recursos ante el fuero laboral» se formalizan mediante acciones laborales -si bien acompañadas de los instrumentos que acrediten el agotamiento de la vía-, se tornan inaplicables los trámites recursivos de los artículos 16, 17 y 18 de la Resolución SRT N° 298/2017.
Por supuesto que lo anterior es exégesis y que, en la práctica, pueda ser que a todo expediente administrativo se lo haga finalizar previo pase por el Servicio de Homologación. Ya vigente la ley N° 14003, y a mediados de mayo de 2021, en las CMJ de Santa Fe no está habilitado el Servicio de Homologación. No queda más que hipotetizar.
II.5. Patrocinio Letrado Obligatorio (PLO)
Una mejora indiscutible de la ley N° 27348 en comparación al texto original de la ley 24557 es la obligación del patrocinio letrado para el trabajador o sus derechohabientes, desde la primera presentación, en los procedimientos de las actuaciones administrativas ante las Comisiones Médicas o el Servicio de Homologación.La ley provincial prevé que el Ejecutivo celebre convenios con los Colegios de Abogados de la Provincia para asegurar al trabajador el acceso gratuito a la justicia y la defensa del debido proceso, en caso de que carezca de patrocinio letrado (art. 8 de la ley N° 14003). El decreto 282/2021 se limita a circunscribir esa tarea material al ministro a ca rgo de la cartera laboral.
Al igual que con el Servicio de Homologación, la ley N° 14003 se encuentra vigente sin que hasta ahora se conozca la celebración de un convenio, por ejemplo, como el «Convenio Marco» que tiene la SRT con el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) desde el 7 de mayo de 2020 (21). En base al cual se concretó el «Convenio específico» que instrumenta un sistema electrónico de sorteo, asignación y seguimiento de casos (22) para los abogados que se inscriban voluntariamente en el registro especial, al tiempo que le prohíbe a los matriculados cobrar cualquier gasto al reclamante y «no haber trabajado en relación de dependencia, ni haber prestado servicios a favor de ninguna ART en los últimos dos años». Sería sumamente bondadoso que el MTESS introdujera estas dos últimas previsiones en los convenios, para estar en consonancia con el principio de gratuidad y la prohibición impuesta a los abogados de la SRT. Y si bien pudiera parecer obvio, también parece útil reproducir la cláusula 8°: «Concluidas las actuaciones en la instancia administrativa previa obligatoria, el abogado sorteado podrá patrocinar al trabajador damnificado o a sus derechohabientes en sede judicial».
III.La «debida adecuación» del CPL ¿o al CPL?
En estricta correlación al método que pregono para una interpretación sistemática entre la ley nacional y la provincial, toca complementarlas con el CPL a fin de examinar el grado de concreción de la «debida adecuación». Aunque conviene advertir que esa aspiración del legislador nacional queda trunca ante las sustituciones claras y otras remisiones que la ley N° 14003 hace hacia el CPL, de modo que a los «recursos» de la ley N° 27348 sólo le dejas el nombre.
III.1. Consentimiento y cosa juzgada
El artículo 9° de la ley N° 14.003 no emula exactamente al artículo 2° (23) de la ley N° 27.348 pero es igualmente inconstitucional: «El consentimiento de las partes sobre los términos de la decisión emanada de la Comisión Médica Jurisdiccional hace cosa juzgada administrativa, quedando concluida la controversia». A diferencia de la ley nacional, no distingue entre el dictamen -no apelado- de la CMJ del supuesto en que las partes arriban a un acuerdo encaballado en ese mismo acto decisorio, y que después sí es sometido exitosamente a homologación administrativa por el Servicio de Homologación (Punto I del Capítulo II del Título de la Resolución N° 298/2017). En mérito a esa redacción distinta no comparte el defecto legal de que se remita al art. 15 de la LCT para darle el carácter de cosa juzgada administrativa a los dictámenes de la CMJ que no fueron recurridos, en tanto la norma refiere a los convenios transaccionales homologados (24).
Sin embargo, el efecto pernicioso del artículo 9° es el mismo de la norma nacional: la falta de apelación del dictamen de la CMJ en el plazo de 15 días de su notificación (art.16, Resolución SRT N° 298/2017), importa la cosa juzgada administrativa como si hubiera mediado convenio transaccional en sede administrativa (25). Por deducción, si el letrado del trabajador omitiese la impugnación (incluso por fuerza mayor), el sujeto de preferente tutela constitucional no tendría más remedio que intentar la acción de nulidad ante la justicia laboral.
Aunque el legislador santafesino haya tenido la delicadeza de no reproducir la remisión externa al art. 15 de la LCT, el artículo 9° padece de la misma inconstitucionalidad cuando equipara la falta de apelación del dictamen con la homologación administrativa del convenio. Ya existen autores que me ahorran el trabajo de explicar la invalidez originaria: «El tránsito por la vía administrativa, frente a un órgano lego no jurisdiccional, no puede aniquilar un derecho que emerge de la normativa común y que debe naturalmente ser dilucidado por el poder constitucionalmente encargado de ello (arts. 109 y 116, CN)» (26).
Igualmente, el desarrollo anterior lo hecho en vistas a refutar todo intento de que se aplique literalmente el artículo 9°. Existe un razonamiento jurídico más poderoso e inquebrantable a través, y otra vez, de la interpretación sistemática: el legislador santafesino derogó la casi totalidad de los recursos de la ley N° 27348, y los reemplazó por un régimen de acción laboral sin caducidad (art. 13, ley N° 14003). Así, queda abstracto el consentimiento como causal de cosa juzgada administrativa. Pese a la literalidad del artículo 9°, únicamente los acuerdos homologados en la CMJ hacen cosa juzgada material (siempre que se cumpliese con un acto administrativo realmente fundado y demás requisitos del art. 15 de la LCT, además de las reglamentaciones de la SRT). Es que, a partir de que el artículo 13 de la ley N° 14003 varía el plazo de caducidad de apelación por la prescripción liberatoria laboral, el dictamen de la CMJ alcanzaría el consentimiento una vez que transcurra el plazo bienal desde su notificación al trabajador o derechohabientes.Es incontrovertible la existencia de una contradicción normativa interna -dentro de la propia ley de adhesión- que debe resolverse en favor del trabajador (art. 9 , LCT).
III.1.1. Acuerdo no homologado y principio de pago
En mi opinión, mientras que el trabajador no consienta el acuerdo y dé lugar a la homologación administrativa en los términos del artículo 13 de la Resolución N° 298/2017, no puede considerarse aplicable el artículo 15 de la LCT. Si, por error o mala fe, la ART transfiriera las prestaciones dinerarias a la cuenta sueldo del trabajador, sin que mediara la homologación, aunque el reclamante perciba parte o totalidad del crédito, no le será oponible la excepción de cosa juzgada. En su caso, será tomado como pago a cuenta y susceptible de excepción de pago parcial (art. 260 , LCT). Con mala fe me refiero al dolo de la ART en el sentido de aplicar esta táctica procedimental a fin de que mediante la percepción monetaria por alguna urgencia del trabajador, se lo induzca a quedar excluido de la acción civil (art. 4°, ley N° 26773).
III.2. Agotamiento de la vía administrativa.
«El trabajador no está obligado a interponer recurso ante la Comisión Médica Central, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley Nacional N° 24.557 y el artículo 1 de la Ley Nacional N° 27.348, pudiendo dar por agotada la vía administrativa ante la Comisión Médica Jurisdiccional» (art. 11, ley N° 14003).
Dada la contradicción normativa interna entre el art. 2 de la ley 27348 y el art. 2 de su propio Anexo I -que no son subsanadas por la ley adhesiva- el agotamiento de la vía administrativa depende del dictamen de la CMJ.Cuando el órgano confirma a la ART en el rechazo de la contingencia, no determina grado de incapacidad o no hace lugar a las prestaciones en especie reclamadas, el agotamiento se produce con la notificación del acto decisorio.
A la inversa, como la ley adhesiva remite a las reglamentaciones nacionales, la inconsistencia dentro de la propia ley N° 27348 queda resuelta en favor de su Anexo I: si el dictamen fija un porcentaje de Incapacidad Laboral Permanente o se determina el fallecimiento por causas laborales, se debe citar a las partes a una audiencia a celebrarse ante el Servicio de Homologación. La acción judicial queda expedita con el acto dictado por el Titular del Servicio de Homologación (arts. 14 y 15, Resolución SRT N° 298/2017).
Por otro lado, nadie discute que el artículo 3° de la ley N° 27348 establece que todos los plazos son perentorios, de modo que su vencimiento deja expedito el recurso de apelación ante la justicia laboral. Pero al establecer la posibilidad de prórroga «por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, debidamente fundadas», se favorece el alongamiento de la instancia administrativa por decisiones procedimentales de órganos médicos que no serán susceptibles de tutela judicial efectiva. Este pronóstico lúgubre se produjo en todas las provincias adherentes. La resolución SRT N° 298/2017 avala esa práctica administrativa porque las CMJ pueden suspender -sin límite prefijado- el plazo de 60 días ante «demoras imputables a las partes que se susciten durante la sustanciación del procedimiento» (art. 29) y -en manifiesto exceso reglamentario- se legislan diversas fechas de inicio del cómputo del plazo, aclarando que el tiempo tampoco corre cuando «la SRT efectúe a las partes requerimientos necesarios para dar inicio al trámite» (art. 32).
En ese escenario de ya dudosa constitucionalidad, el artículo 15 (27) de la ley N° 14003 prevé una modificación sustantiva y decisiva en relación a la ley nacional y su resolución SRT N° 298/2017:ni se prevé la criticada prórroga del plazo de 60 días; ni se supedita el cómputo del término a otro recaudo más que al inicio del trámite por parte del reclamante. En mi opinión, la intención legislativa de apartamiento se evidencia porque balancea ambas supresiones con una suerte de «pronto despacho» que el trabajador debe interponer a la Comisión por un plazo de 10 días hábiles para que se expida o quede habilitado el accionar judicial.
Claro que el juez laboral santafesino, al examinar los instrumentos acompañados a la demanda para acreditar el agotamiento de la vía ante la CMJ tiene el deber de controlar, el debido cumplimiento «de la primera presentación», así como del «pronto despacho», bajo apercibimiento de declararse incompetente. Esta posible interpretación me parece más saludable para el acceso a la tutela judicial efectiva, donde sea un juez laboral el que controle los plazos, y no que la propia instancia administrativa sea virtualmente un juez inapelable.
Más todavía. La correcta aplicación del artículo 15 de la ley N° 14.003 no quedará reservada al juez, sino que el control de competencia y plazos de la CMJ alcanza a los tribunales de alzada, máxime a partir del artículo 8° de la ley N° 13840 que -recogiendo a la jurisprudencia s urgida de la ley N° 13039- torno recurrible el rechazo liminar de los procedimientos abreviados (artículos 122 y 136 del CPL) (28).
Definitivamente estoy convencido de que el aperturismo en la aplicación del artículo 15 será la clave de bóveda para evitar el «efecto cobra», donde una solución bienintencionada termina por recrudecer el problema. En mi visión, una interpretación contraria llevará consecuencialmente -según la experiencia judicial comparada con otras provincias adherentes- a que el fuero laboral reporte un sinnúmero de «amparos por mora» o acciones sucedáneas.Esto es más que probable ya que hay un precedente judicial en la Provincia de Buenos Aires donde se hizo lugar al amparo por mora contra la SRT -con costas y bajo apercibimiento de sanciones conminatorias- en razón de que no había homologado en el plazo legal un -recalco- acuerdo espontáneo, y pese a que el trabajador había presentado pronto despacho ante el silencio administrativo del Servicio de Homologación (29). Reitero la importancia del consecuencialismo mediato (30) en la interpretación de los jueces laborales ya que -a diferencia de CABA donde hay fuero contencioso administrativo federal- serán los mismos jueces laborales quienes tengan la carga judicial de pronunciarse si las CMJ incurrieron constantemente en mora (31).
¿Qué ventaja reportaría la ley N° 14.003 para la descongestión judicial si, ante el incumplimiento de las CMJ, las demandas sobre riesgos del trabajo transmutaran en amparos? En definitiva, será la casuística judicial la encargada de desarrollar el contenido de esta norma derogatoria de la nacional.
III.3. Excepción: relación laboral no registrada (y «ENA»).
El artículo 10 de la ley N° 14003 replica el tercer párrafo del artículo 1° de la ley nacional N° 27348. En efecto, este último exime al trabajador y sus derechohabientes de las CMJ en los supuestos de «empleador no asegurado» del artículo 28.1 de la LRT. En realidad, esta norma implica dos excepciones. El supuesto expresamente legislado es el del trabajador clandestino total (arts. 7 y 8 de la ley 24013) quien no está obligado a acudir ante la CMJ, pero vale aclarar que la literalidad del artículo 10 de la ley N° 14003 tampoco le veda a ocurrir ante aquellas. Lo que sucede es que la CMJ no podrá darle curso al reclamo si el empleador desconoce la relación de trabajo: «Las Comisiones Médicas no darán curso a las cuestiones relativas a la existencia de la relación laboral, las que deberán ser resueltas previamente por la autoridad competente» (art.11, decreto N° 717/1996). Aunque suene exótico por lo muy improbable, el empleador que quiera reconocer espontánea y administrativamente la relación «en negro» de un trabajador infortunado, podrá iniciar el trámite para llegar a un «acuerdo espontáneo» (art. 20, Resolución SRT N° 298/2017).
Con lo cual, se podría demandar judicialmente sin agotamiento administrativo a los empleadores que no estuvieran autoasegurados y tampoco tuvieran contrato de afiliación vigente con una ART. De ahí se deduce la segunda excepción tácitamente acogida: habrá derecho a accionar directamente al trabajador que tenía un contrato de trabajo registrado pero cuyo empleador quedó sin ART por falta de pago conforme el inciso 6 del artículo 27 de la LRT (modificado por la ley N° 27348). Aquí es aplicable el procedimiento administrativo de «evaluación de incapacidad por parte del Empleador No Asegurado (ENA)». Tengo para mí que este procedimiento solamente puede ser valioso para el trabajador que sufre una contingencia dentro de los 3 meses posteriores a la extinción del contrato de afiliación entre la ART y el empleador, debido que la aseguradora debe otorgar la totalidad de prestaciones en especie, más allá de que repita su costo del ENA (art. 12 de la ley N° 27348). Además, estas actuaciones harán las veces de prueba documental para la posterior acción judicial mediante el proceso ordinario del art. 39 y ss., CPL.
III.4. Efectos de «los recursos».
El artículo 12 de la ley N° 14.003 dispone: «El recurso contra la decisión de la Comisión Médica interpuesto por el trabajador tiene efecto suspensivo respecto a la incapacidad determinada y del monto del capital correspondiente. El recurso interpuesto por la Aseguradora de Riesgos del Trabajo se concede con efecto devolutivo respecto a la incapacidad determinada, del monto del capital correspondiente y de las prestaciones en especie». La norma difiere -notablemente- de la ley adherente, que transcribo para ilustrar el contraste (art.2°, ley 27348):
Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo, a excepción de los siguientes casos, en los que procederán con efecto devolutivo:
a) cuando medie apelación de la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central en el caso previsto en el artículo 6°, apartado 2, punto c) de la ley 24.557, sustituido por el artículo 2° del decreto 1278/2000;
b) cuando medie apelación de la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central en caso de reagravamiento del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional.
En materia recursiva, el legislador provincial también deroga casi totalmente a la ley adherente para beneficiar al trabajador en la mayoría de los aspectos (aunque no todos). En primer lugar, sustituye la procedencia «en relación», limitando esta restricción cognoscitiva – como demostraré- al art. 136 del CPL. En segundo término, extiende el efecto devolutivo (no suspensivo) a las apelaciones de las ART contra dictámenes de la CMJ que fijen algún grado de Incapacidad Laboral Permanente, que reingresen al trabajador a ILT o que otorguen alguna prestación en especie. Como consecuencia inexorable del efecto devolutivo a las apelaciones de las ART «respecto a la incapacidad determinada, del monto del capital correspondiente y de las prestaciones en especie», la única apelación que suspende la ejecución de las prestaciones dinerarias en sede administrativa, y eventualmente en la judicial, es la del propio trabajador.
Así, es fácil observar que se mejora a la ley nacional en cuanto a que el recurso de la ART no impide el pago de la incapacidad fijada por la CMJ, pero se sigue incentivando a que el trabajador no interponga la acción judicial, ya que, si apela el dictamen por el grado de incapacidad o no acuerda sobre ese porcentaje el monto aspirado de indemnizaciones tarifadas, su crédito laboral queda postergado hasta la sentencia que dicte en el marco del procedimiento abreviado del art. 136 del CPL.Es una suerte de aplicación del Análisis Económico del Derecho que busca reforzar la calidad de cosa juzgada material que tienen los dictámenes -consentidos- de las CMJ (art. 9°, ley N° 14003).
III.4.1. «En relación»
Para escapar de una incontrovertible inconstitucionalidad, el párrafo primero del artículo 13 (32) de la ley N° 14003 deroga al art. 2° de la ley N° 27348 en cuanto restringe al «recurso» contra el dictamen de la CMJ a uno «en relación», lo que implicaría que la justicia laboral exclusivamente pueda tratar los agravios concretos contra los puntos fijados en la resolución administrativa. Sabido es que, para legitimar un sistema administrativo previo, la Corte Suprema ha sostenido desde el afamado precedente «Fernández Arias» que es condición ineludible (sine qua non) la revisión plena por una posterior instancia judicial, o sea con amplitud de debate y pruebas (33). Esto explica que la misma norma no fije plazo de caducidad, sino que remite a la prescripción bienal de la acción especial (art. 44, inciso 1, LRT) y de lo que algunos llaman acción autónoma laboral (art. 256 , LCT).
III.4.2. Recurso de revisión (art.136, CPL)
El segundo párrafo del artículo 13 de la ley N° 14.003 es el único que acoge la «naturaleza jurídica» de un «recurso de revisión»: «Cuando se controvierta la existencia de incapacidad o su grado, la acción judicial se formaliza conforme el trámite sumarísimo previsto en el Código Procesal Laboral de Santa Fe». La conjugación del presente indicativo «formaliza» da a entender que es un deber judicial imprimir este trámite judicial a toda pretensión que supone el dictamen de CMJ recaído en un trámite de «determinación de Incapacidad Laboral Permanente» o un trámite de «divergencia en el grado de Incapacidad Laboral Permanente».
Entonces, aunque no exista un plazo perentorio como en todo auténtico recurso, sino uno de prescripción bienal, se configura el único caso de «recurso de revisión», ya que el trabajador no va a poder optar nunca por el proceso ordinario (art. 39, CPL). Por efecto traslativo, no va a tener mayor amplitud probatoria que una pericial médica y/o pericial contable en sede judicial, porque el legislador santafesino da por cierto que no está discutida la naturaleza laboral de la contingencia, conforme el mismo dictamen de la CMJ.
En suma, es una imprecisa, pero inequívoca, remisión al artículo 136 del CPL (34). Vitantonio nos recuerda que la ley N° 13039 lo incorporó al Código para reenviar al juicio sumarísimo diseñado por el artículo 413 del CPCCSF, aunque «adecuado» a los accidentes laborales y enfermedades profesionales que la justicia federal comenzó a remitir a la provincial después de que la CSJN pronunciase el caso «Castillo», para declarar la inconstitucionalidad del régimen de apelaciones de la CMJ ante la justicia extraordinaria, y no había criterio unánime sobre que trámite aplicar a esos recursos (35).
III.4.3. Acción laboral sin caducidad
Sintéticamente, el conjunto normativo de los artículos 9° y 13 de la ley N° 14.003 demuestran que el legislador santafesino se apartó del modelo cordobés en materia recursiva.No receptó la necesidad de interponer la demanda en un plazo acotado bajo pena de caducidad, lo que parece beneficioso para el derecho de acceso a la jurisdicción. Y si bien – insisto- el artículo 9° reproduce una norma literalmente inconstituci onal (que el dictamen consentido hace cosa juzgada administrativa), su efecto resulta inocuo porque el consentimiento se produce con el transcurso del plazo prescriptivo, lo que lleva a ponderar las causales de suspensión e interrupción de la prescripción.
III.5. Fuero de atracción
Bajo el impropio acápite de «fuero de atracción», dado que es una definición legal reservada invariablemente a los «juicios universales» como los concursales y los procesos sucesorios, el artículo 14 de la ley N° 14003 regula que: «La interposición del recurso atrae el recurso que pueda interponer la Aseguradora de Riesgos del Trabajo ante la Comisión Medica Central. En este caso, la sentencia que se dicte en sede laboral resulta vinculante para ambas partes».
A estas alturas de las consideraciones, ya dejé sentado que el único atisbo -sustancial- de «recurso de revisión administrativo» que queda en el orden procesal santafesino son los casos donde la acción judicial debe encarrilarse al trámite sumarísimo del art. 136 del CPL (art. 13, ley N° 14003). Lo que ocurre es que el legislador provincial, con lógica, quiso respetar los nombres jurídicos de la ley adherente. Pero con «fuero de atracción» quiso remarcar que el trabajador es el que elige el «campo de batalla». Por el contrario, evitando fugas del sistema administrativo, ley 27348 no permite a la ART optar por recurrir el dictamen de la CMJ ante la justicia laboral, salvo el recurso que tengan contra la decisión definitiva de la CMC, donde pueden interponer recurso directo ante las Cámaras de Apelación en lo Laboral de Santa Fe (art. 2, tercer párrafo, ley 27348).
Para que sea posible esta última hipótesis legal, es condición necesaria previa que el trabajador haya optado por agotar el trámite administrativo, apelando el dictamen de la CMJ ante la CMC.Hasta donde alcanza mi imaginación, no sólo no hay incentivos para que ello ocurra, sino que la lex posterior desincentiva para que el trabajador lo haga. En efecto, el segundo párrafo (36) del art. 17 de la Resolución 298/2017 -que posibilitaba la producción de pruebas durante el trámite del recurso de apelación ante la CMC- fue derogado por la Res. 90/2019, que estableció un nuevo procedimiento ante la CMC «para los trámites regulados en las Resoluciones SRT N° 179 y 298». Sin embargo, este último fue a su vez derogado (37) por la Res. SRT 19/2021 (BO 15/04/2021) sin que se previese nada al respecto. Según la tradición interpretativa argentina, no puede suponerse la omisión del legislador material y, por ende, ante la CMC ya ni siquiera podrían producirse las medidas probatorias denegadas por la CMJ. Lo que desaconseja doblemente que el trabajador elija por recurrir ante la CMC en vez de interponer la demanda ante la justicia laboral santafesina, donde tendrá revisión judicial completa. Por lo demás, hasta que la SRT prevea un nuevo trámite ante la CMC, sí parece necesario -por analogía- aplicar el término de 30 días que tenía dicho órgano para emitir la resolución definitiva, con notificación a las partes.
Por lo demás, este es otro perfecto ejemplo de por qué el juez judicial no puede compatibilizar a la ley adherente y a la ley adhesiva mediante el principio de lex posterior.
III.6. Competencia territorial
El artículo 13 de la ley N° 14.003 prevé otra derogación de la normativa nacional. Se fija la competencia territorial según el artículo 5 del CPL, lo que permite interponer la acción judicial ante el juez del lugar de trabajo, del domicilio de la ART y del lugar de celebración «del contrato de afiliación del empleador» (38). Tal modificación se corre de la pauta del art.2° de la ley 27348 (juez que corresponda al domicilio de la CMJ que intervino) porque hubiera implicado concentrar todas las demandas en los 5 Distritos Judiciales que encabezan las Circunscripciones. Gracias a la regla santafesina, por ejemplo, un trabajador que reclamo ante la CMJ N° 7 pero que reside y trabaja en San Lorenzo o Villa Constitución no deberá interponer la demanda en Rosario sino ante los jueces laborales de sus propias ciudades, que son cabecera de sus respectivos distritos, aunque dentro de la Circunscripción N° 2 de Rosario (la solución nacional no se ajustaba a nuestra geografía e historia).
III.7. Acuerdo espontáneo
De acuerdo a los arts. 11 y 13 de la ley N° 14003 debe entenderse que el art. 2 del CPL quedó modulado temporalmente porque el juez laboral ya no es competente para intervenir en acuerdos conciliatorio espontáneo en materia de contingencias laborales, hasta tanto se tenga agotada la instancia administrativa (Punto II del Capítulo I del Título I de la Resolución SRT N° 298/2017). La única excepción donde podría seguir prestando homologación judicial a acuerdos espontáneos, sin paso por la CMJ, sería cuando el actor afirma no haber estado registrado o que sufrió un siniestro laboral mientras trabajaba para un ENA (art. 10, ley N° 14003).
III.8. Pronto pago (art. 135, CPL)
Dedico un apartado al artículo 135 (39) del CPL que la ley N° 14.003 deja intacto. La doctrina ha entendido que el pronto pago de las indemnizaciones tarifadas de la LRT «resulta una solución acertada, por cuanto se trata de un crédito de origen laboral, determinado y reconocido -por ende, fuera de toda discusión-, que ante la simple petición del trabajador o derechohabiente, posibilitará que el juez intime el inmediato pago de la suma resultante del monto adeudado con más los intereses legales, una vez practicada y aprobada la planilla respectiva, y ante el incumplimiento, ordene la ejecución de sentencia» (40).
¿En qué circunstancias podría ser aplicable?Cuando la ART incumpla el segundo párrafo del artículo 4 del Anexo I de la ley N° 27348 que determina el plazo legal para el pago de las prestaciones dinerarias que se liquidan como consecuencia de la homologación en la CMJ. Si la ART no transfiere el monto a la CBU de la cuenta sueldo del trabajador (art. 17, ley N° 27348) o cuenta bancaria de los derechohabientes, queda expedito este procedimiento laboral. Esto sin perjuicio que la SRT debe aplicar una sanción administrativa y pecuniaria a la entidad por la mora (art. 13, Resolución N° 298/2017).
Conviene recordar que sería una nulidad procedimental que el juez laboral reconduzca -de oficio- un procedimiento abreviado del art. 136 CPL al pronto pago del art. 135 CPL, pues se limita la «posibilidad de defensas por parte de la demandada», violentándose de dicha manera derechos de raigambre constitucional (41).
III.9. Medidas cautelares
En vista de los términos de adhesión sumamente amplios de la ley N° 14003, que incluyen -inequívocamente y entre tantas otras- la aplicación del decreto 717/1996 (reformado por el 1475/2015), resolución SRT 179/2015 y la resolución 298/2017, podría interpretarse que los juzgados laborales son incompetentes para decretar medidas cautelares antes de que se acredite con la demanda el agotamiento de la vía administrativa ante la CMJ correspondiente (art. 15, de la ley N° 14003). Una interpretación restrictiva del artículo 12 de la ley N° 14003 autorizaría a entender que dicha incompetencia legal abarcaría las medidas cautelares de «asistencia médica y farmacéutica requeridas por la víctima del accidente de trabajo o enfermedad profesional en las condiciones previstas por la ley respectiva» (art. 141, CPL).
Sin embargo, pienso que la mejor interpretación sistemática avala que los damnificados puedan seguir interponiendo medidas cautelares de prestaciones en especie, siempre que acrediten la denuncia de la contingencia (art.44, LRT), y que iniciaron el trámite de «divergencia en el alta médica» o «reingreso de tratamiento», pero que el peligro en la demora -afirmado y sumariamente acreditado- no admite esperar la decisión de la CMJ. En sentido análogo, se ha dictaminado en CABA, donde la ley 27348 está vigente desde el principio:
Resultan admisibles las medidas autosatisfactivas o innovativas vinculadas con prestaciones médicas y dinerarias cuando surge de una manera inequívoca una intensa verosimilitud del derecho y peligro en la demora. Este criterio se sustenta en la doctrina elaborada por la CSJN en casos en los cuales la secuela temporal hasta el pronunciamiento definitivo provocaría un perjuicio irreparable en la posibilidad de recuperación física y psíquica del requirente y un menoscabo en sus posibilidades futuras de reinserción laboral. Asimismo, no existiría un perjuicio irreparable para la demandada, ante la posibilidad de instar acciones de regreso (42).
Esto sin perjuicio de anotar que, dentro de la acción de amparo, el juez laboral tiene amplias potestades para preservar la salud del trabajador mediante la tutela jurisdiccional anticipada (art. 16, ley santafesina 10456).
IV. Honorarios extrajudiciales
A diferencia del resto de la ley adhesiva, en este ámbito material, no hay «referencias cruzadas» ya que la legislación nacional se cuida bien de la incompetencia de las CMJ para entender en cuestiones arancelarias:«es necesario establecer las pautas de retribución del desempeño de los profesionales que ejerzan el patrocinio letrado para el trabajador o sus derechohabientes, toda vez que las Comisiones Médicas carecen de competencia para fijar o regular sus honorarios» (considerando de la Resolución SRT N° 298/2017). En esa línea, el artículo 37 de la Resolución SRT N° 298/2017 establece que en ningún caso se fijarán o regularán en el ámbito de las Comisiones Médicas o del Servicio de Homologación, pero el artículo 16 (43) de la ley N° 14003 regla especialmente (lex specialis) que, en caso de acuerdos, los honorarios extrajudiciales de los abogados actuantes quedan plasmados en el mismo convenio transaccional y deben ser satisfechos por las ART, previa homologación administrativa junto al pago de los aportes a la seguridad social del abogado (leyes N° 6767 y N° 10727). Así, no sólo se cumple el lineamiento de que los estipendios se paguen en forma ágil y simple (art. 5, inciso e, ley N° 14003 ) sino que se vela por la Caja Forense y la Caja de Seguridad Social de los colegiados.
Por otro lado, basta esa razón de respeto a la jurisdicción provincial para entender inaplicable en Santa Fe el segundo párrafo del artículo 37 de dicha resolución: que la labor del abogado patrocinante del trabajador depende «de que su actuación profesional resultare oficiosa y se hubiera reconocido total o parcialmente la pretensión reclamada por el damnificado en el procedimiento ante las Comisiones Médicas». Corolario de esta premisa es que si en el futurible proceso judicial se hiciera lugar a las prestaciones de la LRT, el abogado tendrá derecho a acumular honorarios extrajudiciales y judiciales, ambos regulados por el juez en lo laboral (art. 6, CPL).
IV.1. ¿Son convenidos?
La legislación adhesiva también incorpora específicamente (lex specialis) que el «monto» -y su correlativa contribución a la seguridad social- se rigen según las leyes provinciales.Por eso sostengo que la expresión del segundo párrafo del artículo 16 («los honorarios profesionales convenidos de los abogados actuantes») es un poco presuntuosa, desde que no rige la libertad contractual del art. 14 la CN entre abogado actuante y SRT. Al parecer, el artículo se traduce en que el honorario quede topeado al 50% de la escala legal sobre el monto transigido, por tratarse de asunto susceptible de apreciación pecuniaria (arts. 22, inciso f, y 23 de la ley 6767).
IV.2. Competencia y ejecución
Si la ART no pagase espontáneamente el honorario liquidado dentro de un convenio transaccional homologado por el Servicio de Homologaciones, estimo serán ejecutables por el proceso ejecutivo ante la justicia civil y comercial, en el entendimiento de que es una obligación dineraria líquida dentro de instrumento público (arts. 24 ley N° 6767, art. 442, inciso 1 , CPCC y 289/290 del CCCN). La naturaleza extrajudicial, pues no hay condenado en costas dentro de un proceso judicial y menos regulación judicial, torna inaplicable el trámite monitorio o «inyuccional» (art. 260 , CPCC) o la vía del apremio (art. 507 , CPCC).
Aunque la labor profesional provenga de un conflicto individual del trabajo, el fuero laboral queda excluido del procedimiento dada la remisión externa al art. 24 de la ley N° 6767.
IV.3. Acumulación ilimitada con los judiciales.
Salvo caso de acuerdo homologado ante
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Leer en https://aldiaargentina.microjuris.com/2021/06/24/doctrina-analisis-exploratorio-de-la-ley-14-003/