#Actualidad Razones por las cuales los originalistas se oponen al derecho administrativo
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- Introducción
En los últimos días se generó una discusión pública muy interesante alrededor de las facultades de las cámaras (de origen y revisora) en el procedimiento de insistencia de un proyecto de ley (interpretación del art. 81 de la Constitución Nacional).
La discusión gira en torno a un proyecto de ley “ómnibus” en materia fiscal, en cuyo trámite el Senado rechazó capítulos enteros del proyecto y Diputados insistiría sobre la redacción original. Sobre la interpretación del asunto y sus posibles consecuencias invito a leer las valiosas publicaciones en este portal[1].
Más allá de la postura interpretativa que se tenga, parece oportuno recordar la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) sobre la revisión judicial de la actividad parlamentaria.
La revisión judicial de la actividad parlamentaria ha sido un tema de constante evolución en la jurisprudencia de la Corte Suprema. A lo largo de los años, el máximo tribunal ha delineado los límites y alcances del control judicial del procedimiento de formación y sanción de las leyes y de la actividad interna del Congreso.
Esta publicación aborda brevemente las principales decisiones que han moldeado la doctrina de la CSJN sobre este tema[2], desde la estricta deferencia inicial hacia el Poder Legislativo y las cuestiones políticas no justiciables, hasta los criterios contemporáneos que permiten un mayor escrutinio judicial tanto en el procedimiento de formación de las leyes como en asuntos internos del Congreso.
- Doctrina inicial y principio actual
La doctrina inicial de la CSJN se caracterizó por una interpretación estricta del principio de separación de poderes, donde no podría existir el control judicial sobre el procedimiento de formación de leyes o la actuación interna del Congreso, porque ello implicaría la intromisión en la esfera de sus atribuciones privativas.
El caso paradigmático en ese sentido es «Cullen c/ Llerena» de 1893 (Fallos: 53:420), donde la Corte sostuvo que las decisiones del Congreso sobre la intervención federal en la provincia de Santa Fe eran de naturaleza política y, por ende, no justiciables. Este criterio fue reiterado en el caso «Compañía Azucarera Tucumana c/ Provincia de Tucumán» de 1924 (Fallos: 141:271), donde la Corte rechazó revisar la validez de una ley provincial sancionada bajo condiciones irregulares, argumentando que se trataba de una cuestión esencialmente política.
En “Minas Petrus” de 1948 (Fallos: 210:855) la Corte sostuvo que “el Poder Judicial si bien tiene facultades para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, no las tiene para resolver sobre la forma como ellas han llegado a ser aprobadas por el Congreso. Conoce respecto a las leyes sólo una vez que ellas existen como tales, es decir, cuando son promulgadas o puestas en vigencia. Debe confrontarlas con la Const. Nacional en los casos en que sean argüidas de contrarias o repugnantes a la misma, pero no le corresponde estudiar el proceso interno de su examen y votación, o sea la forma como han sido sancionadas, para establecer si las Cámaras Legislativas cumplieron o no con las exigencias constitucionales, pues ello importaría quebrantar el equilibrio de los poderes y una violación de la independencia de que goza el Poder Legislativo.”
Este criterio de deferencia absoluta comenzó a atenuarse con el caso «Soria de Guerrero» en 1963 (Fallos: 256:556). Aquí, la Corte reconoció que, aunque en principio no correspondía revisar el procedimiento legislativo, esta deferencia cedería si se demostraba la falta de requisitos constitucionales mínimos indispensables para la creación de la ley.
En ese sentido, aplicando dicha doctrina, en «Nobleza Piccardo» de 1998 (Fallos: 321:3487), la Corte declaró inconstitucional una ley tributaria debido a la falta de concordancia entre las versiones aprobadas por las cámaras.
Sin embargo, en «Barrick» de 2019 (Fallos: 342:917), la Corte permitió la eliminación de un artículo incorporado por Diputados (cámara revisora) por parte del Senado (cámara de origen) en un reenvío. En este caso, se cuestionó el trámite de formación y sanción de la Ley de Glaciares (Ley 26.639).
Barrick y otros actores alegaron que la Cámara de Senadores, al recibir el proyecto de ley enviado por la Cámara de Diputados, no tenía la potestad para suprimir un artículo agregado por la Cámara de Diputados en su calidad de Cámara revisora. Según los actores, el Senado sólo podía insistir en el proyecto original o aprobar con modificaciones, pero no eliminar artículos adicionados por la otra cámara. La Corte rechazó la demanda entendiendo que la eliminación realizada por el Senado no vulneró el art. 81 de la CN y no resultó de una entidad tal que implique la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley.
Ahora bien, con respecto a los actos internos del Congreso que no se vinculan directamente con el trámite de formación de la ley (“interna corporis acta”)[3], la CSJN siguió una línea jurisprudencial similar, desde una posición inicial de deferencia hacía un escrutinio más estricto.
Por ejemplo, en el caso “Chaco” de 1998 (Fallos: 321:3236) la Corte por mayoría determinó que el Senado había actuado dentro de sus competencias privativas al hacer lugar a una impugnación y rechazar los pliegos de dos senadores electos por no cumplir con las condiciones exigidas en la cláusula transitoria cuarta de la Constitución Nacional. En este caso la mayoría de la CSJN consideró que el Senado actuó dentro del marco del art. 64 de la CN y sostuvo que “…en las causas en que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el ámbito de las facultades que le son privativas, la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello importaría un avance en las funciones de los demás poderes, de la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público.”
Sin embargo, en el muy interesante fallo “Bussi” del 2007, la Corte decidió una causa “abstracta” donde se discutía la facultad de la Cámara de Diputados para juzgar sobre la inhabilidad moral de los candidatos a diputados (art. 64 de la CN) y, consecuentemente, rechazar su ingreso al cuerpo.
La mayoría de la Corte sostuvo que la Cámara no podía impedir la jura de un diputado electo por cuestiones de inhabilidad moral y realizó una interpretación propia del art. 64 diferente a la que había tenido la cámara. De la minoría se puede destacar el voto del ministro Maqueda que sostuvo que ese tipo de decisiones se hallan dentro de las denominadas facultades privativas cuyo ejercicio no debe ser interferido o limitado por una resolución de la Corte y agregó que dicho debate era una cuestión política no justiciable.
Fue en el caso «Binotti» de 2007 (Fallos: 330:2222), que se marcó un punto de inflexión en la doctrina de la CSJN, señalando el aparente abandono definitivo de la doctrina del no control de los actos internos. La CSJN resolvió un amparo en el que se solicitaba la nulidad de una votación en el Senado de la Nación debido a que la Cámara legislativa no había cumplido su propio reglamento en el cómputo de los votos necesarios para tomar una decisión. El tribunal consideró que la cuestión era justiciable y realizó su propia interpretación del reglamento del Senado en relación con el cómputo de los votos.
Según el reglamento vigente, las decisiones sobre los ascensos militares del caso se adoptaban con la «mayoría absoluta de los senadores presentes», entendida como «más de la mitad de los presentes». Sin embargo, las autoridades del Senado interpretaron que las abstenciones modificaban el quórum legal, considerando suficientes los votos afirmativos.
El actor interpuso una acción de amparo solicitando la nulidad de la decisión del Senado por las falencias procedimentales en la votación. La Corte, apoyándose en precedentes como el caso «Bussi» y en la disidencia de los jueces Fayt y Bossert en «Chaco», sostuvo que la cuestión era justiciable. La Corte manifestó que cualquier violación del reglamento que lesionara derechos individuales estaba sujeta al control judicial, subrayando que el interés del actor era concreto y no abstracto, ya que buscaba que su ascenso fuera decidido por el Senado con las mayorías correspondientes.
Más aquí en el tiempo, en el año 2020, la CSJN pronunció el extenso fallo “Fernández de Kirchner” (Fallos: 343:195). En este caso la vicepresidenta de la Nación inició una acción declarativa de certeza para que se aclaré la situación sobre la validez de las sesiones virtuales que eran requeridas por la pandemia de COVID-19.
Aunque la Corte declaró que no existía causa, realizó varias y profusas apreciaciones sobre las facultades privativas del Congreso afirmando que “…este Tribunal mantiene como principio general que el ámbito de su control jurisdiccional no alcanza a las decisiones que otros Poderes del Estado adopten dentro de la esfera de competencia que la Constitución Nacional les asigna como propia y exclusiva… Que en procura de definir un equilibrio entre el valor republicano de la división de poderes, por un lado, y el valor de preservar la supremacía de la Ley Fundamental, por el otro, la tradicional línea jurisprudencial de esta Corte en materia de cuestiones no justiciables fue generando ciertas excepciones…” Muchas de esas excepciones fueron reseñadas en los fallos anteriores.
Es importante destacar que en esta sentencia la Corte intentó fijar un criterio de actuación al establecer que ella “…debe velar porque ninguno de los poderes del Estado actúe por fuera de las atribuciones que la Constitución les confiere y, en segundo lugar, debe velar porque ninguno de esos poderes al ejercer esas facultades que la Constitución les asigna de forma exclusiva se desvíe del modo en que esta autoriza a ponerlas en la práctica…”
Posteriormente, en el año 2022, en el caso “Juez” (CAF 23440/2022/CS1), la Corte revisó la conformación de los bloques del Senado a los efectos de la designación de sus representantes en el Consejo de la Magistratura. El caso surgió de una acción de amparo presentada por los senadores Humberto Luis Schiavoni y Luis Alfredo Juez contra el Senado buscando la nulidad del decreto parlamentario DPP N° 33/22, que designó a los senadores Claudio Martín Doñate y Guillermo Snopek como representantes de la segunda minoría parlamentaria en el Consejo de la Magistratura. Según Schiavoni y Juez, ellos eran los legítimos representantes de dicha minoría, conforme a una sentencia de la Corte del 16 de diciembre de 2021 en la causa «Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires».
La Corte en una especie de pirueta argumental, decidió que “…el cumplimiento de un aspecto no discrecional del proceso por el cual el Poder Legislativo participa en la conformación de un órgano constitucional del Poder Judicial como lo es el Consejo de la Magistratura (artículo 114 de la Constitución Nacional), la cuestión resulta justiciable y debe ser sometida a un severo escrutinio por parte de este Tribunal. Ello es así pues el control judicial no recae sobre un acto relacionado con la dinámica propia de la organización interna de una de las cámaras del Congreso –materia que se encuentra reservada a su ámbito de discrecionalidad– sino sobre la regularidad del procedimiento seguido por dicha cámara para integrar un órgano constitucional incorporado en la reforma de 1994 para fortalecer la independencia del Poder Judicial.” Al respecto, debe decirse que los representantes por parte del Senado son designados en función de los bloques políticos del cuerpo, el más básico acto interno de una legislatura.
Sobre este aspecto, la Corte afirmó que en el caso se evidenciaba “…una maniobra que tiene por consecuencia frustrar la pluralidad representativa considerada en el remedio dictado por esta Corte Suprema en el caso “Colegio de Abogados de la Ciudad”.” Por dicha razón, falló que los bloques, a los efectos de designar los representantes ante el Consejo de la Magistratura, debían ser aquellos conformados al momento de notificar la sentencia.
Por último, debe mencionarse, de manera muy sintética, que el criterio que utilizó históricamente la Corte sobre el control judicial del juicio político se reduce únicamente a revisar el cumplimiento del respeto a la garantía del debido proceso y no las causales del mismo (casos «Graffigna Latino», Fallos: 308:961; «Nicosia», Fallos: 316:2940; y «Brusa», Fallos: 326:4816, entre muchos otros).
III. Conclusión
La evolución de la doctrina de la Corte Suprema sobre la revisión judicial del procedimiento de formación y sanción de la ley y los actos internos del Congreso refleja un equilibrio dinámico entre la deferencia al Poder Legislativo y la necesidad de garantizar la constitucionalidad del procedimiento legislativo. Mientras que inicialmente la Corte adoptó una postura de no intervención, con el tiempo ha reconocido la necesidad de intervenir en más casos, aún en las resoluciones internas de los cuerpos.
Este desarrollo jurisprudencial asegura que, aunque la tarea parlamentaria debe ser respetada y es una función privativa del Congreso, no está exento de control judicial cuando la Corte entiende que se vulnera algún derecho fundamental o simplemente necesita manifestar una posición política determinada. Cómo se vió el criterio de la Corte es flexible y se adapta a sus necesidades políticas.
En estas breves palabras se han explorado los hitos clave en esta evolución jurisprudencial, destacando cómo la Corte ha ajustado su criterio en la respuesta de cada caso, y entendemos que este repaso será útil para el debate que se dará en la justicia, con seguridad, en el próximo tiempo.
(*) Abogado y escribano de la Universidad Nacional de La Plata. Especialista en estructura jurídico económica de la regulación energética de la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Derecho Tributario de la Universidad Austral.
[1] https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/5164/Insistir-o-no-insistir-esa-es-la-cuestion-en-el-Congreso y https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/5165/El-articulo-81-de-la-Constitucion-Argentina-y-la-Corte-Suprema-de-Justicia
[2] Al respecto debe tenerse presente la muy útil nota de jurisprudencia de la CSJN publicada en https://sj.csjn.gov.ar/homeSJ/notas/nota/87/documento
[3] Para profundizar sobre este tema recomiendo la lectura del trabajo de Jorge Alejandro Amaya “El control jurisdiccional de los interna corporis acta” disponible en http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/estudios-de-derecho/001-edp-amaya.pdf
Por Roque Nicolás Caputo (*)
Invitado en Palabras del Derecho
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Leer en https://aldiaargentina.microjuris.com/2024/07/04/actualidad-razones-por-las-cuales-los-originalistas-se-oponen-al-derecho-administrativo/