El artículo 81 de la Constitución y los roles de ambas cámaras
Hace poco más de una semana se debatieron en el Congreso Nacional la Ley Bases y el llamado “paquete fiscal”, que tuvieron media sanción en Diputados, fueron modificados en el Senado y terminaron siendo aprobados el viernes a la madrugada.
Para dilucidar este tema, resulta de aplicación el artículo 81 de la Constitución Nacional, concordado con los artículos 79 y 80 de nuestra carta magna, a los efectos de realizar una interpretación armónica del texto constitucional.
Los roles de la cámara de origen y de la revisora
El Poder Legislativo es bicameral en nuestro país. Ambas cámaras tienen idéntica jerarquía en el proceso de formación y sanción de las leyes, y se otorga preeminencia a la cámara de origen. Además, existe plena coincidencia en que si una “media sanción” es rechazada totalmente por la Cámara revisora, la de origen no puede volver a tratar el proyecto durante ese año; así como que ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora.
La polémica se suscita cuando la Cámara de origen quiere aprobar una parte de las reformas introducidas por la revisora e insistir con parte del texto sancionado en ella originariamente.
Parte de la doctrina afirma que ante el texto legislativo venido en revisión, a la cámara iniciadora sólo le caben dos opciones de hierro: aprobarlo sin ninguna clase de modificaciones o insistir con el texto sancionado en origen.
En cambio, otra corriente (en la que nos enrolamos) opina que la Cámara de origen puede (al insistir con su redacción primigenia o aprobar las modificaciones de la revisora) sancionar un texto que contenga parte de ambos pasos legislativos, sin introducir nuevas modificaciones, como sucedió en este caso.
Interpretación armónica
Para sostener esta postura, nos basamos en dos preceptos constitucionales que complementan el análisis del artículo 81 ya visto: los artículos 79 y 80. Del primero, extraemos el concepto de que la aprobación de un proyecto tiene dos momentos: la votación en general y, a posteriori, la votación en particular. Del segundo, que nuestra carta magna sólo se refiere a la posibilidad de desechar “parcialmente” un proyecto aprobado cuando trata el veto del Poder Ejecutivo a una ley sancionada.
El constituyente sólo tuvo intención de diferenciar en el trámite legislativo la posibilidad de “proyectos desechados parcialmente” al redactar el artículo 80, cuando se ocupa del veto presidencial. Así, haciendo una interpretación armónica, debemos entender que si el Poder Constituyente hubiese querido que la cámara revisora pudiera efectuar un “rechazo parcial” de una media sanción venida de la cámara de origen, lo hubiese así consignado de manera expresa y textual al redactar el artículo 81, lo que no se hizo.
Este precepto comienza contemplando la posibilidad de un “proyecto desechado totalmente”; contrario sensu, podemos considerar que el “rechazo parcial” debe interpretarse como una “adición o corrección”. Para ser más claros, creemos que cuando la cámara revisora “suprime” o “rechaza” artículos, capítulos o títulos de una media sanción, en realidad está efectuando “adiciones o correcciones”, tal como expresa el artículo 81 y, por lo tanto, la cámara de origen puede (al momento de analizar la revisión) aceptar dichas correcciones o insistir con la sanción original.
La Cámara de origen debe (en primer lugar) tratar la media sanción efectuada por la revisora en una votación en general. En esa circunstancia, de expresará sólo acerca de si acepta las reformas introducidas por la revisora o, por el contrario, insiste con la sanción originaria. Si se pronuncia por la primera opción, bien puede en la votación en particular insistir con algún artículo o capítulo de su sanción originaria, más aún cuando la revisora lo “corrigió” de una forma peculiar: suprimiéndolo.
Al votarse en particular la media sanción, la cámara de origen puede pronunciarse por cada uno de los artículos venidos en revisión, insistiendo con la sanción que decidió al tratarlo como cámara de origen o aceptar la resolución de la revisora. Para ello se debe haber consignado en esta votación en particular la cantidad de votos que obtuvo cada artículo (o capítulo) en cada uno de los pronunciamientos; es decir, si dicho precepto contó con mayoría simple, mayoría absoluta o dos tercios de los legisladores presentes.
Es en la votación en particular cuando se consigna la cantidad de votos que logra cada uno de los artículos puestos en consideración, a los efectos previstos por el artículo 81. De esta manera, en el tema que nos ocupa, será en esta ocasión cuando la Cámara de origen consignará –en caso de insistencia– la cantidad de votos que obtiene cada uno de los artículos o capítulos en disputa. Así, existe la posibilidad de obtener una ley como producto final que tenga parte de los artículos sancionados en la primera votación por la cámara de origen y parte también de los preceptos introducidos por la cámara revisora.
Lo único que tiene expresamente prohibido la Cámara de origen cuando da tratamiento a una sanción venida en revisión de la otra Cámara es introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora (artículo 81, in fine).
De tal manera, si se limita a votar en particular por algunos artículos aceptando la revisión y en otros insiste con el texto primigenio (con la mayoría necesaria), se sancionará un texto legal “combinado” con ambas sanciones. Y esto fue lo que ocurrió con la Ley Bases y el “paquete fiscal”.
* Abogado; profesor de la Cátedra de Derecho Parlamentario (UNC)
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