Cobertura de la discapacidad: en el peor de los mundos
El reciente anuncio del Gobierno sobre la implementación de una auditoría exhaustiva para revisar las pensiones por invalidez ha reavivado el debate sobre el sistema de cobertura a la discapacidad. El origen es la vieja sospecha de que una alta proporción de los 1,2 millones de beneficiarios son irregulares. Mientras tanto, muchas familias sufren las consecuencias de falta de cobertura y los prestadores privados reclaman porque se les imponen responsabilidades amplias y ambiguas sin un financiamiento suficiente.
La pregunta es obvia. ¿qué hacer con este complejo sistema que absorbe muchos recursos públicos pero que, paradójicamente, deja en situación de desamparado a muchas familias? Como ocurre en gran parte del sector público, las soluciones pasan por un replanteo organizacional.
Las inconsistencias del sistema
La cobertura para la discapacidad en Argentina está estructurada sobre un entramado muy complejo y poco consistente de regulaciones y organismos. Extremando la simplificación, se destacan tres componentes principales:
Atención médica y otros servicios. La discapacidad es una condición que implica necesidades específicas, como rehabilitación, educación especial y asistencia diaria. Muchas de ellas resultan muy difícil o imposibles de abordar con el presupuesto de la familia. La legislación obliga a las obras sociales y a las prepagas a proporcionar estos servicios a sus afiliados, y los hospitales públicos deberían suministrarlos a quienes no tienen seguro de salud. Para acceder a estos servicios, es necesario gestionar el Certificado Único de Discapacidad (CUD) –evaluado por una junta interdisciplinaria– ante la Agencia Nacional de Discapacidad (Andis). En los últimos años, el número de personas con discapacidad acreditada mediante el CUD ha aumentado significativamente, superando el 3% de la población.
Proveer estas prestaciones es un desafío muy complejo en términos de financiación y gestión. Las normas tienen mucho de voluntarismo y oportunismo. El tema se ha convertido en uno de los principales factores de estrés financiero y operativo para obras sociales, prepagas y hospitales públicos.
Retiro por invalidez. Si la persona estaba trabajando formalmente, el retiro por invalidez es una prestación monetaria mensual destinada a aquellas personas que, habiendo estado trabajando, no pueden continuar desempeñando su labor debido a una discapacidad. Esta prestación está contemplada en la legislación previsional y busca asegurar un ingreso económico para quienes han perdido la capacidad de trabajar por causas de salud. En este caso, las comisiones médicas de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) son las encargadas de evaluar la situación de la persona que solicita el beneficio, aplicando un conjunto de normas y procedimientos orientados a darle objetividad al dictamen.
Pensión no contributiva por invalidez. La pensión no contributiva por invalidez permite acceder a una cobertura por invalidez a personas sin historia laboral ni ingresos suficientes. A diferencia del retiro por invalidez, es compatible con tener un empleo formal. Para acceder, sólo se necesita un certificado médico emitido por un hospital público y presentarlo ante la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses). Este beneficio acapara el centro de las controversias. La evidencia más contundente es que el número de pensiones aumentó de 76 mil en 2001 a más de 1,2 millones. Las disparidades regionales en los porcentajes confirman que la laxitud de los procedimientos utilizados da pie a discrecionalidad y a corrupción.
¿Cómo mejorar el sistema?
El sistema adolece de varios puntos débiles. Tal vez el más evidente y perjudicial es que la evaluación de la discapacidad se realiza a través de tres mecanismos diferentes, cada uno con sus propias reglas y criterios. Esto fomenta la burocracia, la corrupción y la discrecionalidad. Es torturante para quienes sufren una discapacidad y muy permeable para los oportunistas.
Es crucial unificar la responsabilidad de evaluar la discapacidad en un único organismo que aplique reglas objetivas y transparentes. Así se reducirán los riesgos de subjetividad, discrecionalidad y fraude. Probablemente sean las comisiones médicas de la SRT, con adecuaciones, la organización pública mejor organizada para cumplir este rol.
Una aclaración importante es que es esencial diferenciar el “stock” (situación actual) del “flujo” (nuevas solicitudes). El fracaso durante el gobierno de Mauricio Macri fue pretender hacer auditorias médicas masivas sobre el stock y no replantearon el esquema a futuro. Como era previsible, no se mejoró la asistencia a discapacitados y se siguió perpetuando la corrupción masiva. Para no repetir errores, es mejor limitar las auditorias sobre el stock a depurar beneficiarios de pensiones no contributivas con ingresos medios y altos.
Pero lo más importante y desafiante es resolver el flujo, estableciendo un sistema único y eficiente para la evaluación de incapacidades. De lo contrario, dentro de algunos años seguiremos polemizando por los fraudes y, lo más grave, los discapacitados seguirán sin contar con una cobertura apropiada.
El otro punto clave es estructurar un régimen financiero consistente. La estrategia de agregar prestaciones por discapacidad al Programa Médico Obligatorio para que las obras sociales, prepagas y hospitales públicos se hagan cargo, sin explicitar los costos ni cómo cubrirlos, es cómoda y oportunista. En la práctica, lleva al desamparo porque muchas veces la atención no se suministra, generando controversias que a veces terminan en intervención judicial.
El punto de partida es terminar con el voluntarismo. Las discapacidades severas son poco frecuentes, pero muy costosas. No debería formar parte de la cobertura genera de salud, sino que tienen que ser abordadas con herramientas de gestión y de financiamiento específicas.
(*) Economista y coordinadora de Idesa
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