La nueva agenda federal vuelve a un primer plano
La inminencia de un nuevo año parlamentario acelera el ritmo vertiginoso de la agenda económica y política del país. El para muchos sorpresivo «understanding on policies«, alcanzado con el FMI , sobre el filo mismo del precipicio del default no alcanzo para aliviar el clima de la gestión de gobierno.
En este contexto, la posición de los gobernadores, tanto propios como ajenos, vuelve a ofrecer un frente de apoyos consistentes, que bien puede llegar a ser el reaseguro de gobernabilidad indispensable para acuerdos externos de largo plazo, como pueden ser tanto el memorándum de entendimiento con el FMI, el paquete de iniciativas firmado en Rusia y en China y hasta incluso el cronograma de metas a que obligara la nueva invitación de la OCDE.
El país federal se perfila como instancia de fortalezas y seguridades que el sistema político tarda demasiado en proveer. De allí que la agenda federal, una de las grandes asignaturas pendientes, vuelva al primer plano.
El punto de partida para entender la magnitud del esfuerzo a desarrollar es entender que la Argentina, como muchos países del continente, padece un severo déficit de instituciones, normas, estándares, procesos, procedimientos, instancias arbitrales que permitan activar la estructura federal. Si bien el nuestro es uno de los federalismos más antiguos del mundo y, al mismo tiempo, uno de los que mejor ha receptado, en el plano de las normas y de las decisiones jurisdiccionales, los cambios que van desde el federalismo dual clásico al moderno federalismo de concertación, lo cierto es que, en los hechos, es un federalismo paralizado.
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Los resultados están muy lejos de la promesa federal. Revelan una asimetría extrema en los recursos y posibilidades, fruto de un largo proceso de deterioro y de la instalación de un centralismo de larga data. No podría explicarse sin reparar en la incidencia de una larga cultura autoritaria, abonada por interrupciones de la vida institucional del país y, ya en democracia, por la consolidación de una cultura autoritaria, producto de combinación entre un hiperpresidencialismo ineficaz, cultivado desde el centralismo tradicional de los principales partidos históricos.
A pesar de los avances institucionales de la reforma constitucional de 1994, siguen sin existir burocracias especializadas y entrenadas
A pesar de los avances institucionales de la reforma constitucional de 1994, siguen sin existir burocracias especializadas y entrenadas, incapaces de asegurar su propia subsistencia por sobre el juego pendular de la política electoral.
A pesar de los años transcurridos desde la transición democrática, el país carece de instancias instancias de relación horizontal entre los gobiernos. No existen tampoco espacios formales que permitan consensuar políticas transversales y evitar así la controversia permanente y la tendencia perniciosa a la judicialización de las controversias. A diferencia del federalismo que funcionan en el resto del mundo, el país carece de mecanismos de arbitraje y conciliación. Solo cuenta con mecanismos judiciales de resolución de conflictos. Es decir, con instrumentos que más bien profundizan los conflictos.
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El primer rasgo que caracteriza el sistema federal es su profundo desequilibrio interno. Un territorio extenso, en el que cabrían seis o siete países europeos, que se extiende desde el trópico hasta la Antártida, con una red de 24 núcleos poblacionales, cabecera de circunscripciones territoriales separadas por desiertos, con fuertes desequilibrios y asimetrías internas. Las cinco provincias centrales (Buenos Aires, CABA, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) concentran en la «Pampa Húmeda» cerca de un 65% de la población y una porción del PBI de similar importancia. Las 18 provincias menos pobladas del país -de manera agregada- apenas equiparan en población a la provincia de Buenos Aires, la mayor de todas.
Una asimetría demográfica y económica profunda, que se traslada a múltiples aspectos del funcionamiento del sistema federal. Basta ver los mapas de redes sociales, las rutas aéreas, las oportunidades de empleo, el acceso a bienes y servicios, el acceso a la Justicia y en casi todas las variables del desarrollo económico.
La Argentina, como muchos países del continente, padece un severo déficit de instituciones, normas, estándares, procesos y procedimientos
Esta situación contrasta abiertamente con la realidad de un país muy diferente del que sirvió de base al diseño originario del federalismo formal. A diferencia de la Argentina de 1853-1860 o incluso de la de 1994, el país es hoy una realidad multipolar, que demanda adaptaciones profundas de sus instituciones.
Si bien la reforma de 1994 sentó las bases para la configuración de un diseño federal de bases cooperativas, basado en principios como la coordinación, la solidaridad y el desarrollo homogéneo y equilibrado del territorio, lo cierto es que el sistema está paralizado, con fuertes tendencias hacia la esclerosis, en la medida en que aparece como una garantía de fracasos reiterados.
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Baste pensar en la relación fiscal entre Nación, provincias y municipios, los servicios públicos, la educación, la salud, la seguridad ciudadana, la gestión energética, el medio ambienta o la seguridad ciudadana. El proceso de la pandemia hizo explotar las tensiones, en un marco cada vez más judicializado. La dinámica real del sistema es la de un régimen de respuesta puntual y arbitrario en función de las demandas, lo cual lo obliga a una adaptación constante a circunstancias nuevas.
El poder federal es así un espacio de lucha permanente, cuya legitimidad esta siempre en cuestión. La energía democrática se transforma y se pierde constantemente. El federalismo pasa a ser un sistema basado en la desconfianza mutua un federalismo competitivo que solo funciona en entornos de alta confrontación y de búsqueda permanente de alternativas, frente a posiciones insatisfactorias y demandas contra puestas jamás satisfechas.
En un clima de debate abierto acerca del futuro institucional del país, la cuestión federal vuelve al primer plano. Cuestión compleja que esta lejos de agotarse en la discusión del deber ser de los economistas, politólogos y profesores de derecho constitucional, empeñados en reproducir formulas ideales, importadas desde experiencias comparadas insuficientemente te estudiadas.
Como cuestión compleja requiere un esfuerzo especial de comprensión desde su propia complejidad y a luz de evidencias empíricas que es necesario estudiar en su lógica y su dinámica profundo. Acaso sea este el primero de los ámbitos en la que un dialogo transversal permita las primeras iniciativas comunes de una sociedad poco habituada al compromiso y poco entrenada en el difícil arte de la concertación institucional.
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