¿A dónde vamos en política regulatoria energética?
A casi once meses del cambio de gobierno, se están poniendo en marcha cambios regulatorios en el área de energía, en cuanto a orientación e instrumentos, que empezaron a gestarse en julio pasado, con la designación de Daniel González como viceministro coordinador del área de energía en el Ministerio de Economía, y a mediados de octubre con María del Carmen Tettamanti como nueva secretaria de Energía en reemplazo de Eduardo Rodríguez Chirillo.
Estos cambios todavía no están definidos o explicitados por completo y se presume que van a avanzar por pasos. Por un lado, se busca deshacer algunas decisiones o rumbos tomados por el anterior secretario de energía, y por otro, avanzar en áreas donde existían indefiniciones y vacíos regulatorios a llenar.
María del Carmen Tettamanti
La incertidumbre generada por este impasse de varios meses -un semestre, de hecho- que llevaron primero al ingreso de González y luego a la salida de Chirillo, se dio en un contexto en donde la regulación energética en gas y electricidad, especialmente, quedó casi congelada. Esto ocurrió mientras la política económica era manejada por un ministro de Economía que fue consolidando su rol central en el Gobierno y que tenía grandes diferencias conceptuales con el secretario de Energía saliente y su estrategia de reforma del sector energético. Estas diferencias estaban no sólo en los impactos que dichos cambios podrían tener en la estrategia de estabilidad macro-nominal del Gobierno, sino también en una posible desconfianza hacia el camino regulatorio y de reforma que se proponía.
Un tema disparador de estas diferencias, que es obviamente central para el manejo de la política económica, se refiere al ajuste de precios y tarifas de la energía. Esto incluye temas como la formación de precios mayoristas de gas y electricidad -con la reorganización del mercado mayorista eléctrico aún sin definir- y los subsidios cubiertos por el gobierno nacional. A su vez, implica la revisión de la segmentación de subsidios para hogares iniciada en 2022, cuya modificación había sido anunciada en las audiencias de las RTI de verano, con una propuesta de canastas energéticas regionales que luego fue congelada por el ministro. Según se interpreta, el ministro no confiaba en el camino sugerido por el secretario de Energía ni por su impacto en la política económica ni como sendero de reforma del sector.
Varios meses de indefiniciones o impasse no son beneficiosos en ningún contexto, pero a veces es mejor asumir los costos de un reinicio antes que seguir un rumbo inadecuado que luego sea costoso revertir. Ahora se presenta un escenario en el que los stakeholders y tomadores de decisiones de inversión empiezan a formarse ideas y expectativas sobre el rumbo que se tomará en cuanto a la regulación del sector, el marco regulatorio general y particular, y cómo eso afectará sus decisiones, tanto las ya tomadas como las futuras.
En este proceso de preparación para un cambio de rumbo, los stakeholders que ya tienen inversiones hundidas suelen ejercer influencia sobre las decisiones futuras, mientras que quienes piensan en expandir o ingresar al sector actúan de modo más pasivo y posiblemente están sub-representados respecto a los incumbents en el proceso de decisión. Esta situación varía según el contexto y la magnitud de la reforma. En escenarios de big bang regulatorio o desregulatorio, como a principios de los ’90, no existía tal asimetría, ya que tanto el sector público como los entrantes privados estaban en igualdad de condiciones. Sin embargo, en el contexto actual de regulación energética, parece que no se aplicará el enfoque del Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado.
Sin un big bang, lo más probable y natural es que se observe una corrección de rumbo en lo ya decidido o anunciado, junto con una dirección de reforma en lo indefinido o postergado. Este enfoque responderá a las decisiones de las nuevas autoridades basadas en la experiencia de gestión del gobierno de Cambiemos, adaptada a este nuevo contexto político. Esto parece coincidir con la visión del ministro de Economía, quien considera que este es el camino adecuado, más allá de que los cambios puedan interpretarse como un acercamiento político para fortalecer la gestión de gobierno.
¿Cuáles son los cambios del marco regulatorio energético emergente que podrían preocupar a las empresas establecidas o a actores potenciales vinculados a las inversiones? Depende del caso particular en la cadena de valor de gas y electricidad, por lo que no existe una respuesta única. Sin embargo, es útil distinguir entre lo que se deshará, como el esquema de subsidios, y lo que requerirá nuevas propuestas de reforma organizativa, como el mercado mayorista eléctrico.
En cuanto al esquema de subsidios, existen rumores de que la segmentación iniciada en 2022 será reemplazada por un esquema más explícito de tarifa social, con cantidades acotadas para los sectores vulnerables, en lugar del esquema de canasta energética de Rodríguez Chirillo. Este cambio, de acuerdo con algunas interpretaciones, puede representar una corrección de rumbo necesaria y es, además, coherente con el diálogo financiero que el gobierno mantiene con organismos multilaterales como el Banco Mundial o el BID. No obstante, el avance de este cambio no está asegurado si no se corrige también la estructura tarifaria, entendida como una asignatura pendiente desde 2016-19.
La Argentina aún debe corregir una configuración ineficiente y no equitativa de bloques de consumo, que determinan grandes diferencias en los cargos fijos y variables. Es necesario avanzar hacia una tarifa en dos partes (fijo y variable), que acomode subsidios de suma fija en lugar de precios diferenciados, además de coordinar una reforma impositiva que ayude a reformar las estructuras tarifarias, eliminar subsidios y financiar la instalación de medidores en los hogares. Esto permitiría avanzar hacia una tarificación inteligente de la energía y el uso de potencia.
Una vez implementados estos cambios, el próximo paso es avanzar en una reforma profunda del mercado eléctrico mayorista, que ponga fin a más de dos décadas de intervención estatal, restaurando el equilibrio entre oferta y demanda, una relación que fue alterada desde el año 2002.
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