Federalismo de concertación, en vez de centralismo
La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución, en el artículo 75 inciso 2, fue una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de los capítulos más conflictivos de la historia argentina: las relaciones financieras entre Nación, provincias, ciudad de Buenos Aires (Caba) y municipios. La ley suprema obliga a la concertación:
1) Del Presidente y de los gobernadores, en primer lugar, y también del jefe de Gobierno de Caba, como lo menciona el inciso 2.
2) El proyecto de ley-convenio debe recibir aprobación por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
3) Para culminar este complejo trámite de la ley-convenio, signada por el consenso, debe lograrse la aprobación de las legislaturas provinciales.
Respecto de la naturaleza de la ley-convenio, el constituyente Héctor Masnatta opinó: “Es una norma contractual de derecho intrafederal que se distingue de la generalidad de las leyes”, con “alma de contrato y cuerpo de ley”.
La norma expresa: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Caba, en su caso”. Resaltamos la trascendencia de este criterio para impedir las transferencias compulsivas a los gobiernos subnacionales, que centralizaron recursos y federalizaron los déficits.
Asimismo, la Constitución ordena que no puede haber modificación unilateral ni reglamentación de la ley-convenio. La disposición transitoria sexta dice: “La distribución de competencias, servicios y funciones… no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada”. Y agrega: “Tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos (…) hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”.
La Corte Suprema de Justicia se ha referido a estas cuestiones en los fallos sobre los reclamos de las provincias de San Luis, de Santa Fe y de Córdoba, de 2015, en los que dejó sin efecto las detracciones a la masa coparticipable que había efectuado la Nación, tanto por un decreto como por una ley del Congreso.
En el primer caso, la Corte declaró la inconstitucionalidad de los artículos 1 inciso a y 4 del decreto del Poder Ejecutivo 1.399/2001, que había dispuesto una detracción de la masa coparticipable para la Administración Federal de Ingresos Públicos (Afip). En el segundo caso, declaró la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley de Presupuesto de 2006, que hizo lo propio para el funcionamiento de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses).
En ambos casos, fueron decisiones del Gobierno federal sin consenso de las provincias respectivas.
Es palmaria la inconstitucionalidad del decreto 735, expresión de hiperpresidencialismo, en violación de los artículos 75 inciso 2, 99 –sobre competencias del Poder Ejecutivo– y 129, que consagró la autonomía plena de la Caba. Lo mismo ocurre con el proyecto de ley que persigue la aprobación del convenio de transferencia de seguridad de 2016.
En ese año se acordó entre la Nación y Caba la transferencia de más de 20 mil policías federales a la Capital, en cumplimiento del artículo 129, pues prestaban servicios allí, pero se incluían en el Presupuesto nacional. Por ello, se había fijado la coparticipación de Caba en 3,50%, luego reducida a 2,32% por el decreto 735. Y ahora se persigue que quede en 1,40% y que anualmente se fije el monto de la transferencia.
Como es de público conocimiento, Caba presentó un amparo ante la Corte Suprema.
Me referí a estas cuestiones en mi libro La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento del federalismo, donde insisto en la obligación constitucional de continuar con la transferencia completa de la llamada Justicia nacional, además de los registros de la Propiedad y de la Inspección General de Justicia, para terminar con las limitaciones a su autonomía.
No puede soslayarse la gravedad institucional de lo ocurrido, que indica un grado alarmante de centralismo. A ello se suman el freno a las transferencias a la provincia de Buenos Aires y a la Caba de Aysa, de Edenor y de Edesur o la continuidad de los subsidios al transporte en el Área Metropolitana, lo que originó el reclamo de los intendentes de Córdoba y de Rosario, entre otros.
Asimismo, en materia de transferencias discrecionales, casi el 50% de los 291 mil millones fueron destinados a la provincia de Buenos Aires, como indica el Ieral de la Fundación Mediterránea.
Se debe modificar nuestro unitarismo fiscal, pues más del 80% de los recursos están en manos de la Nación, con notoria dependencia de los gobiernos subnacionales.
Para ser federales, necesitamos las finanzas correlativas, como lo indica la Constitución. Entre las 20 propuestas que he formulado al respecto, la más urgente es comenzar el debate sobre la ley convenio de coparticipación impositiva.
Para ello es imprescindible el ejercicio de una verdadera política arquitectónica que supere antagonismos partidarios y posibilite un desarrollo equilibrado del país, conforme a la Constitución.
*Constitucionalista, convencional constituyente de la Nación en 1994
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