Las complejidades de la diplomacia subnacional en el orden transnacional
Un hecho singular ocurrió días antes de la asunción del presidente Javier Milei cuando el Secretario de Malvinas, Antártida, Islas del Atlántico Sur y Asuntos Internacionales de Tierra del Fuego, manifestó a través de la red social x (ex Twitter) la voluntad de la provincia de integrar el Brics+ en una dimensión subnacional. El mensaje fue en respuesta a las declaraciones de Diana Mondino, la actual canciller, de que Argentina no formará parte de la ampliación del bloque.
La declaración del secretario parece anticipar un desafío abierto a la política exterior nacional. Algo similar ocurrió en 2005 cuando la Región Centro (Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) anunció la primera misión comercial a China, lo que generó cierta incomodidad e incertidumbre en el gobierno de Néstor Kirchner.
Desde entonces, casi la totalidad de las provincias y los principales municipios del país llevan a cabo vinculaciones internacionales con el objetivo de fortalecer lazos económicos, de cooperación y amistad, atraer inversiones, acceder a financiamiento o promover el turismo y la cultura, entre muchas otras dimensiones de la gestión subnacional. Esta actividad ha sido popularizada bajo el neologismo de “paradiplomacia” o “diplomacia subnacional”.
La particularidad del caso es que la Constitución Nacional establece en su artículo 124 que las provincias pueden llevar a cabo vinculaciones internacionales sin entrar en contradicción con la política exterior. Es decir, que hay un potencial punto de conflicto respecto de los intereses manifestados por el gobierno entrante, siempre y cuando la voluntad de Tierra del Fuego sea mediante canales oficiales del Brics+.
Ahora bien, las posibilidades de vinculación de Tierra del Fuego no están limitadas a una integración de pleno derecho. Por ejemplo, la opción de crear una red de gobiernos subnacionales como estructura paralela que vincule a las regiones de países emergentes y que no sea excluyente con los miembros del bloque es una alternativa que, al menos en los papeles, no presenta mayores controversias.
Un orden transnacional
Más allá del resultado o la pertinencia de la estrategia de Tierra del Fuego, el hecho es significativo para retratar una realidad subyacente a la economía política mundial, que es el protagonismo creciente de las unidades subnacionales en la globalización, como actores determinantes en los procesos de desarrollo económico y bienestar.
Si bien son muchos los factores que han contribuido a esta centralidad, dos tendencias estructurales y convergentes son fundamentales para entender el caso.
La primera de ellas es el reescalamiento de los modelos de desarrollo, es decir, que las provincias tienen sus propios objetivos de desarrollo económico y la posibilidad de llevar a cabo estrategias para alcanzarlos.
Actualmente, sobre todo en países desarrollados, los sistemas de innovación y la creación de ventajas competitivas son más eficientes administrados desde los gobiernos subnacionales, dado que responden a las potencialidades de cada territorio, lo que les otorga poder de influencia sobre el funcionamiento de los mercados y las relaciones económicas internacionales.
La segunda es la emergencia de un orden transnacional, en referencia a un conjunto de redes e instituciones compuestas por actores públicos y privados (que son parte de los gobiernos centrales) que operan superpuestos con los límites y fronteras estatales. Ejemplo de este tipo de redes es la Organización de Regiones Unidas (ORU), que agrupa a provincias y gobiernos intermedios de todo el mundo, o Mercociudades, en donde participan más de 370 municipios de América del Sur.
Estos son espacios de vinculación política que constituyen un punto de encuentro para coordinar acciones, intercambiar experiencias y conocimiento, agrupar intereses comunes e influir en la gobernanza global, entre otras prestaciones.
Desafíos a tener en cuenta
En función de este breve análisis, se destacan tres desafíos a considerar por parte de los actores involucrados de cara un orden global complejo.
Para el gobierno central, entender que la federalización de la política exterior implica lidiar con modelos de desarrollo muy diferentes a lo largo y ancho de todo el país, una política exterior basada en ideales excluyentes puede complicar la relación multinivel, fragmentando el apoyo a la política exterior y creando frentes de conflicto interno que podrían debilitar su impacto y legitimidad.
Para los gobiernos provinciales, el desafío está en entender que sus acciones en el ámbito internacional pueden tener consecuencias más allá del corto plazo. Es decir, tomar una decisión en función de una inversión o una nueva oportunidad comercial inmediata, sin considerar efectos laterales, puede condicionar el rumbo de la política exterior o comprometer posiciones y compromisos asumidos con socios internacionales.
Finalmente, la sociedad en su conjunto debe comprender que vivimos en un mundo mucho más complejo que el de años atrás, donde se multiplican los actores y los intereses, como así también los espacios de intervención. La tendencia indica que los canales de vinculación transnacional serán cada vez más frecuentes, y la coordinación, una herramienta cada vez más indispensable para mantener la cohesión.
* Doctor en Relaciones Internacionales; profesor de Economía Política Global US21
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