Fortalecer el Congreso y terminar con el hiperpresidencialismo
He señalado entre las ideas fuerza de la reforma constitucional de 1994 el atenuar el presidencialismo y fortalecer el Congreso. Para ello, la Convención Constituyente adoptó las siguientes principales modificaciones:
1) Privación de una de sus jefaturas al presidente, como fue la de Capital Federal, que le permitía designar al intendente de la Ciudad de Buenos Aires.
2) Fortalecimiento del Congreso mediante distintas reformas, como la ampliación del período ordinario de sesiones, las mayores atribuciones para la declaración de la intervención federal, la creación de la Jefatura del Gabinete de Ministros que debe rendir mensualmente informe ante las cámaras y que puede ser removido por un voto de censura, y la creación de órganos de control, como la Auditoría General y la Defensoría del Pueblo
3) Reducción de las atribuciones del presidente en la designación de los miembros del Poder Judicial mediante la creación del Consejo de la Magistratura y la sesión pública del Senado establecida para los ministros de la Corte Suprema.
4) Fortalecimiento de las autonomías provinciales y municipales, como otro objetivo del federalismo.
5) Jerarquización constitucional de órganos de control, como Auditoría General de la Nación, Defensor del Pueblo y Ministerio Público.
6) Reducción del mandato del presidente a cuatro años, con posibilidad de una reelección inmediata, y elección directa.
7) Incorporación al texto constitucional de los decretos de necesidad y urgencia y la legislación delegada, ya convalidados por la Corte Suprema de Justicia desde los casos “Peralta” (1990) y “Delfino” (1927) y para limitarlos en su ejercicio, atento a los artículos 99º inciso 3 y 76, y a las opiniones de los convencionales.
8) Creación de la Jefatura del Gabinete de Ministros, para morigerar el presidencialismo y asegurar la gobernabilidad en situaciones de crisis políticas, como se expresara en los debates de la Convención Nacional Constituyente.
En relación con esto último, expresó el convencional Raúl Alfonsín: ”Es nuestra intención principal atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del presidente. Por ello, a nuestro criterio, cada vez que exista una duda acerca del alcance que haya que otorgar a las cláusulas que estamos sancionando, la duda debe ser resuelta interpretando de la manera más restrictiva posible las facultades presidenciales. En especial, deben interpretarse de forma restringida y con el más cuidadoso escrutinio las facultades del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia, el ejercicio de las facultades de legislación delegada y la facultad de promulgar parcialmente las leyes. Cuando exista alguna duda interpretativa entre las facultades del presidente y las del Congreso, los jueces y demás intérpretes, a nuestro juicio deberán dar prioridad a la solución que privilegia el Congreso, ello puesto que la intención de estas reformas es fortalecer el Poder Legislativo para establecer un nuevo equilibrio de poderes. Toda norma que pueda implicar alguna limitación a la independencia del Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad de la composición del Consejo de la Magistratura y de la independencia y de las facultades de la Auditoría General de la Nación, aunque no contradiga el texto que sancionamos, debe interpretarse que vulnera el espíritu de la Constitución y contradice la intención del constituyente”.
Este diseño constitucional alcanzó algunos objetivos parciales, pero por falta de cumplimiento integral de la Constitución no se ha verificado en el orden de la realidad una atenuación del hiperpresidencialismo. Este término, acuñado por Carlos Nino, se caracteriza por la concentración del poder en el presidente, más allá de las competencias fijadas por la Constitución, en desmedro de la división y el equilibrio de los poderes y de los principios de la democracia constitucional.
No obstante la claridad de la letra y el espíritu del constituyente, esta grave patología institucional se consolidó por la sanción por el Congreso de diversas y sucesivas leyes de emergencia, con amplísimas delegaciones legislativas, que nos llevaron al gobierno por decretos del Ejecutivo. Hemos vivido en emergencia permanente, con grave afectación del sistema republicano y federal, y de los derechos fundamentales.
A ello se sumó la sanción de leyes de 2006 que consideramos inconstitucionales, como la 26.080 sobre el Consejo de la Magistratura (recientemente así declarada por la Corte Suprema de Justicia); la 26.122 sobre reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia (que con sólo el acuerdo de una Cámara permite la continuidad del DNU), y la 26.124, que modificó el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera (facultando al jefe de Gabinete a modificar las partidas presupuestarias, con afectación de una de las más importantes funciones del Congreso).
Por otra parte, los presidentes han abusado en el dictado de DNU y de decretos delegados. Por eso fue tan importante el límite fijado por la Corte Suprema en el fallo de 2021 por el conflicto entre la Caba y el Ejecutivo Nacional, al descalificar el DNU que prohibió el dictado de clases presenciales.
Insistimos en que el Poder Ejecutivo no puede legislar ni en materia presupuestaria ni en materia tributaria, porque ello es de la esencia de las atribuciones del Congreso, de acuerdo con la Constitución Nacional. Pero es lo que ahora sigue ocurriendo. En efecto, se pudo prorrogar el presupuesto 2021 por lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera (principio de reconducción presupuestaria), pero en modo alguno se debió dictar el DNU 88 de 2022, por el que se legisló en esta materia, luego de que el Congreso rechazó el proyecto del Ejecutivo.
Y en materia tributaria, en relación con las retenciones al campo, es evidente que las mismas tienen naturaleza tributaria, como lo dijo la Corte Suprema en “Camaronera Patagónica”. Y, en consecuencia, rige el principio de legalidad tributaria, que aquí se ha violado, porque se rechazó el proyecto de ley de Presupuesto, que preveía una nueva delegación al Poder Ejecutivo al respecto.
No cabe dudar que el fortalecimiento del Congreso y del Poder Judicial en sus funciones de control resulta decisivo para alcanzar el mandato constitucional de terminar con el hiperpresidencialismo.
* Profesor titular plenario de Derecho Constitucional de la UNC
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