Unicameralismo o bicameralismo: falso dilema
Tras 20 años de la última reforma constitucional provincial, enfocada en el Poder Legislativo –hoy unicameral–, se renovaron los debates sobre las virtudes o debilidades del sistema adoptado.
En 2001, en vísperas del “que se vayan todos” y el inicio de la crisis terminal del gobierno de Fernando de la Rúa, el oficialismo cordobés impulsó la modificación, anticipándola con una consulta popular; se redujo el número de legisladores a 70.
Sobraban antecedentes. México o Brasil, países federales de impronta iberoamericana comparables a la Argentina por dimensión y proceso de formación, poseen legislaturas locales unicamerales. También Venezuela, y nos referimos a la histórica, no sólo a la de los últimos 20 años. En los países federales anglosajones, la bicameralidad estadual es mayoría, aunque en Estados Unidos, Nebraska es unicameral, como Queensland en Australia. En Alemania, cuya tradición federal se emparenta con reunificaciones previas a las grandes guerras mundiales, como también posteriores a la guerra fría, los landers son unicamerales.
En Argentina, 15 jurisdicciones adoptan la unicameralidad (Caba, Chaco, Chubut, Córdoba, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán), mientras que sólo ocho provincias son bicamerales (Buenos Aires, Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe). Los campeones del bicameralismo critican el derrotero cordobés por no corresponderse con el de una provincia “grande” y asemejarse a las “chicas” –Santa Cruz– o “nuevas” –Tierra del Fuego. Nos parece que el fundamento es apenas retórico.
La bicameralidad legislativa provincial pretendió espejar el modelo federal en la vida local, la cual se introdujo en el país tras sancionarse la Constitución de 1853, que estableció un Congreso bicameral. Los habitantes tendrían representación en la Cámara de Diputados, lo que beneficiaría a las provincias de mayor población. A su vez, estas tendrían igual representación en el Senado, lo que junto al sistema de contrapesos entre las dos cámaras beneficiaría a las provincias de menor población. Este diseño institucional, basado en una realidad histórica, política, social, económica y geográfica que fundó la decisión de las provincias de constituir la unión nacional, ¿se justifica hacia el interior de las unidades que lo componen?
Las provincias argentinas estarán imbuidas del espíritu federal en cuanto corresponda; pero su fisonomía y fisiología no es exactamente la de la federación soberana que integran. Lo dejó sentado el propio cuerpo constituyente cordobés en los debates de la reforma de 1923. Los departamentos provinciales no son jurisdicciones políticas –si no, cada una debería poseer gobierno y legislatura– sino divisiones administrativas, amén de oficiar como circunscripciones electorales y de contar con competencias efectivas conforme la Ley de Comunidades Regionales.
Volviendo al Poder Legislativo cordobés, la reforma constitucional de 1987 no estableció un número fijo de senadores, sino que este se incrementaría con el aumento de habitantes. En 1997, Córdoba contaba con 66 diputados y 67 senadores, que hoy serían 78, de los cuales el 60% correspondería a Hacemos por Córdoba. El Senado se compondría de cuatro bloques (hoy son siete). La Legislatura tendría más del doble de integrantes. A valores del presupuesto 2022, le costaría a los cordobeses seis mil millones de pesos, considerando una lógica duplicación de bancas y estructuras.
Podemos examinar si hubo cambios trascendentes de un régimen a otro, tras la reforma de 2001. Si se analiza el funcionamiento de la Legislatura Bicameral en su último bienio –1999-2000–, y de la Legislatura Unicameral en el período previo a la pandemia –2014-2019–, no se advierten, en términos generales, grandes cambios de comportamiento.
La producción legislativa es similar (un poco mejor en la unicameral con un promedio de 82 leyes anuales contra un 71 de la bicameral), y los contenidos de las leyes varían levemente por cuestiones coyunturales como las políticas de gobierno que se adoptaron en los períodos estudiados. Los años 1999 (último de la Legislatura mayoritariamente radical) y 2000 se caracterizaron por un fuerte debate sobre la necesidad de reformar y modernizar el Estado, mientras que en el período 2014-2019 se trataron numerosas leyes vinculadas a la obra pública.
La dinámica del Poder Legislativo estuvo, en ambos períodos estudiados, marcada por la impronta del Poder Ejecutivo (51% de las leyes corresponde a iniciativas del Ejecutivo en la bicameral, en comparación con un 64% de la unicameral). En cuanto al tiempo de tratamiento, los proyectos de ley fueron tratados y aprobados de manera más expedita en la Legislatura Unicameral.
¿Falta de reflexión? No necesariamente. Cerca del 50% de las leyes sancionadas fueron tratadas en plazos de entre 21 y 84 días, con paso por las comisiones abocadas al análisis y debate de las iniciativas. En términos cualitativos, estamos en presencia de una legislatura unicameral más productiva, con similar calidad legislativa, más ágil para sancionar los proyectos de ley, que no afecta la representación territorial dada su composición (reconociendo a los departamentos). Con los números señalados, cada ley le costaría a una legislatura bicameral 84,5 millones de pesos. En la actual, ese valor es de 36,5 millones.
Es hora de trascender el debate superficial sobre bicameralismo o unicameralismo, enfocando el análisis de una manera integral para determinar si el contenido de la producción legislativa expresa y procesa los conflictos y soluciones de los asuntos públicos, honrando entonces la Legislatura el compromiso constitucionalmente establecido.
* Docentes de la UNC
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